禅城：打开大数据“瓶子”

郑嘉璐

2017年被称为中国的“新零售元年”，新零售背后的关键是商界以大数据为核心赋能实体经济，相较而言，政府对大数据的使用则显得有些冷清。

在实际工作中，基层政府也的确需要大数据的帮助，这种需求还很强烈。但偏偏就是在政策支持与实际需求的双重动力之下，大多数地方政府的大数据工作雷声大、雨点小，迟迟不见长足的进步，其痛点究竟何在？

为了探究基层政府对大数据的利用情况，记者选择广东省佛山市禅城区作为样本开展调查。

打破信息壁垒的困难在哪里

与阿里的消费大数据、腾讯的社交大数据不同，政府手中的大数据并不集中，而是分散在各个部门，缺少连接的渠道，形成人们常说的“信息孤岛”。

一座孤岛上的信息对本岛的“岛民”而言利用价值非常有限，但在其他“岛屿”看来就不一样了。

例如，民政部门在审查贫困户资格的时候非常需要申报人的资产信息，这些信息在车管所、房管局和税务局都有，但民政部门就是拿不到，结果少数有房有车的家庭也成了贫困户。

政府要想把大数据用起来，首先要打破信息壁垒，让碎片化的大数据“活过来”。

禅城区数据统筹局数据资源科科长卢向国的主要工作就是对接各个职能部门，收集大数据，在实际工作中，他向各个部门直接索要数据是非常难的。

不少部门总会用这样那样的理由拒绝数据共享，总的来说无非是不敢、不愿和不能三种原因。

不敢是指害怕有风险、担责任。一些领导担心一旦出现信息泄密就是自己的责任，所以抱着“多一事不如少一事”的想法，对数据共享敬而远之。

不愿就是有的部门把自己掌握的数据作为自身利益和权利的一部分，甚至看成是私有财产，不愿意拱手相让。

还有一种情况是不能开放，这种情况主要发生在由国家一级或省一级垂直领导的单位，如工商、国税、质检等部门。它们的数据源代码多掌握在上级部门手里，区一级政府没有获取权限。大量数据上传到市、省一级，基层要使用时还得申请数据回流，不仅手续繁琐，成功率也极低。

种种原因使得信息壁垒高筑，信息孤岛难以打通，是数据赋能政府治理的痛点所在。

另辟蹊径

直接向部门索要数据会面临种种阻碍，禅城区2014年启动的“一门式”政务服务改革却无意中探索出一条新路，将大数据工作中的“我求人”转变成了“人求我”。

“一门式”政务服务是指将原来多个办事大厅的服务事项集中到一个服务中心，简化到一个窗口办结。

“一门式”服务的初衷是简化办事流程，解决市民办事难的问题。在提供高效服务的同时，禅城区却有意外收获——作为副产品的大数据。

由于“一门式”平台将十几个部门的24个审批系统汇聚在一处，原本分散在各部门的数据也在这里集中。

这种集中有两种方式。

禅城区行政服务中心副主任何树营说，愿意主动分享数据的单位提供数据端口，数统局可以将它们的数据批量导入;而不愿或不能提供数据的单位，平台可以用“跳转”的方式截流数据。

所谓跳转，可以简单地理解为复制。比如政务服务平台虽然没能获取民政系统的数据，但是在行政审批过程中，平台拥有查阅这些数据的权限。

于是，每完成一次与民政相关的审批，服务平台就把一个个体的民政信息收集起来，时间久了，这些信息汇成大数据，此前不能直接获取的民政数据便掌握在区一级手中了。

在禅城区行政服务中心，每个窗口的业务员面前都有两台显示屏。一台显示的是“一门式”政务服务的操作系统，另一台则显示其他部门的数据，专门用来跳转截流。

这种做法其实是一种妥协，地方政府需要数据又不能直接获取，只好选择这种稍显麻烦的方法自己收集。

三年多来，“一门式”平台沉淀的数据量已经超过了三亿条，这些数据与个人、企业紧密相关，有很高的利用价值。

不过这种方式也存在局限性，卢向国说，“一门式”平台的数据都是行政审批类的“块状数据”，一些由部門掌握的“条状数据”在行政审批中用不到，也就无法通过跳转的方式截流。

为了获取更多的条状数据，禅城区接连出台了《政务信息资源共享管理办法》和《大数据共享共建共用工作指引》，明确了“谁使用，谁负责”的原则，从制度上打消了部门提供数据时的顾虑。

更有效的做法则是将各单位的大数据工作纳入年终绩效考核，以此给部门施加压力。卢向国坦言，自从有了绩效考核，部门推诿、不愿提供数据的情况有了明显改善。

“一门式”平台积累的大量块状数据则是数统局的“本钱”，有了本钱，才能吸引其他部门来做数据交换。

禅城区数据统筹局副局长张军说，目前各个单位的大数据意识已经越来越强，部门领导感受到大数据对他们工作实实在在的帮助，就愿意主动参与进来，形成一种良性循环。

目前，数统局面临的最大困难不再是区内部门的阻力，而是垂直领导单位的数据回流难。

大数据的能量迸发出来

复旦大学数字与移动治理实验室主任、副教授郑磊讲过一个形象的比喻：政府的数据就像封在瓶子里的苏打水，关着瓶盖的时候看上去悄无声息，但只要把瓶子一打开，“嘭”的一声，大数据的能量就迸发出来了。

禅城区的实践印证了这个比喻。“大数据池”成型之后，禅城区开始探索对大数据的使用，一个典型的案例是“入学无纸化”。

过去，适龄儿童尤其是非本地户籍的适龄儿童入学需要监护人现场提交户口、住房、社保、工作证明等一系列资料，过程繁琐。

现在，这些信息已经打通，教育部门只要调阅相关数据，就能在后台用大数据完成审核，不仅免去了家长开证明、交材料的麻烦，还杜绝了材料造假的可能性——因为这些材料是由政府部门直接提供的。

这样的应用还有很多。例如根据大数据形成的信用分级，政务服务平台能够提供信任审批服务，材料不全也可以先办事;社会综合治理云平台则可以将多种渠道发现的社会问题通过标准化流程推送到对应责任部门，并指定具体负责人，避免部门之间推诿扯皮的情况。

大数据在禅城区的社会治理和公共服务上发挥了不小的作用，但在帮助政府科学决策方面，大数据的能量还没有完全释放。

禅城区数据统筹局副局长郑小广说，传统的政府决策是模糊的，靠着经验和感觉作决定，容易犯错，只有大数据能帮助政府了解宏观面上的情况，在数据支撑下作科学的决策。

目前的问题是，用大数据高效服务、精准治理相对容易，但政府决策是非常复杂的事情，牵扯到很多方面，大数据该以何种方式介入，禅城区还在探索当中。

（摘自《南风窗》2018年第8期）