民间资本参与城镇化发展研究

李庆华

摘要：城镇化是经济发展的必然结果，是我国当前社会重要的经济增长点，也是我国全面建成小康社会的重要途径。随着民间资本规模的迅速膨胀，新型城镇化建设要坚持“市场主导、政府引导”的发展模式，发挥市场配置资源的作用，激活和规范民间资本参与城镇化建设就有着重要的意义。本文从民间资本的特点出发，通过分析民间资本在城镇化建设中面临的问题，提出相应的对策建议。

Abstract： Urbanization is an inevitable result of economic development， an important economic growth point of our current society， and an important way to build a well-off society in an all-round way. With the rapid expansion of the scale of private capital， the construction of new urbanization should adhere to the "market-oriented， government-led" development model， and give full play to the role of market allocation of resources， so it is of great significance to activate and standardize the participation of private capital in the construction of urbanization. Based on the characteristics of private capital， this paper analyzes the problems faced by private capital in the construction of urbanization， and puts forward corresponding countermeasures and suggestions.

关键词：民间资本；城镇化；发展研究

Key words： private capital；urbanization；development research

中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）12-0030-02

0 引言

城镇化又称为城市化，是指一个国家或者地区随着生产力的发展、科技的进步和产业结构的调整，社会由以农业为主的社会向以非农业产业为主的现代城市型社会变化的历史进程。城镇化会带动巨大的投资需求，但是由于地方政府的融资渠道在持续紧缩，严重依赖土地收入的财政陷入困境，债务融资渠道剧变，各种规范地方政府融资的政策文件密集出台，造成地方政府的财力极其有限。而民间资本具有灵活性强和效率性高的优点，且民间投资在整个社会投资中已占63%，因此民间资本投资对城镇化的建设具有巨大的促进作用。

1 我国民间资本的特点

1.1 民间资本投资渠道狭窄，来源日益复杂

民间资本规模究竟有多大一直是一个未解的问题，大都通过居民储蓄存款余额进行估计。这一方面与我国传统的生活方式有关，另一方面也暗示着我国的民间投资渠道相对比较狭窄，使得大量的资金只能进入到储蓄获息这一收益率最低的投资途径。

同时，随着经济的发展，民间资本的来源也日趋复杂。在银行资金被放出后，贷款人将其用于楼市、股市等领域进行投机。还有一些人群的灰色收入和非法资金通过各种方式进入到投资领域。这些资金具有隐匿性的特点，难以被控制和统计，造成了民间资本来源的复杂性。

1.2 民间资本对经济贡献大

自从国务院先后颁布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等文件以鼓励民间资本的发展以来，民间资本无论是发展的速度还是对经济发展的质量都有目共睹。根据全国工商联的调查，民间资本对于我国GDP的贡献超过了60%，企业数量占全国70%以上，85%以上的城镇新增就业岗位、90%以上的农村转移就业源于民营经济。我国65%的技术创新、75%的专利和80%的新产品也是由民间资本实现的，民间资本已经成为了促进我国经济发展的主要力量。

1.3 民間资本投资存在地区性差异

我国民间资本在投资上表现出明显的地区性差异：一是民间资本的投资活动一般局限在某个区域之内；二是民间投资的产品或者服务主要是针对某一个区域，跨区域现象很少；三是民间投资的发展直接被当地经济制约，并且反作用于当地经济。由于这种地区性差异，民间资本就在各地形成了不同的区域发展模式。目前，我国民间资本的投资主要指向经济发达的沿海省份，这主要是由于民间资本投资的逐利性决定的。经济越发达，民间资本越雄厚，民间资本投资越积极，从而更加促进经济的发展，形成一个良性的循环。

1.4 民间资本参与创业投资比重上升，但仍然弱小

随着我国创业投资发展日趋成熟，以政府和国有控股企业为主导的投资逐渐下降，民间资本参与创业投资的规模逐渐上升。目前，我国的创业投资资金来源于政府资金、国有企业投资资金、上市及非上市公司资金和金融企业等，民间资本比重相对较少。因此，民间资本参与创业投资有巨大的上升空间。

2 我国民间资本参与城镇化发展面临的问题

2.1 现有的城镇化投融资模式与引入民间资本之间的矛盾

我国大部分地区城镇化投融资模式主要是土地财政和地方政府融资平台的结合，这种模式使得地方政府在城镇化过程中没有动力吸纳民间资本的进入。但是目前地方政府所依仗的城镇化投融资模式正面临着很严重的困境。一方面，财政部的数据显示，地方财政收入中土地出让收入占比高达44%。但与此同时，在人口结构老龄化加速和房价持续多年快速上涨的背景下，国内房地产市场进入调整期，会造成地方财政收入由于土地出让金减少而总体减少，这一趋势还有可能持续下去。因此有可能使得地方财政难以为继。另一方面，地方政府通过融资平台举债的方式也不可持续。在2014年以前，地方政府通过地方债的方式为推进城镇化筹措了大量的资金，但也增加了地方政府的债务风险，过度透支了政府信用，也受到市场和监管层的关注。这两方面的共同作用导致了地方政府传统的城镇化投融资模式难以持续，急需新的融资渠道推进城镇化。另外传统的投融资模式又排斥民间资本的进入，民间资本的逐利性和在项目中所要求的话语权与地方政府官员的政绩以及地位之间有着一定的矛盾，这就会阻碍民间资本参与城镇化的建设。

2.2 民间资本投资城镇化建设门槛过高，增加投资难度

民间资本参与城镇化建设障碍较多，集中体现在很多领域的投资门槛过高，很多行业的壁垒并未消除，民营资本在很多领域仍面临着政策性和体制性障碍。具体表现为政策实施细则模糊化、缺乏可操作性、门槛限制过高等方面，这样就会在具体实践中难以落实。而对于城镇化建设中至关重要的公共领域，则是民间资本涉足最少。究其原因，首先，由于消费习惯的作用，消费者对于民间资本提供的公共产品抱有天然的不信任的态度，在情感上更倾向于政府或国有企业提供的公共产品，这就使得这些民间资本得不到相应的收益。其次，投资公共产品的产业需要大量的资金，而很多情况下单项的民间资本并没有如此雄厚的实力。虽然民间资本可以通过捆绑的方式进入，但是随之而来的又是交易成本的上升和效率的降低，增加再谈判风险，无法发挥民间资本的优势。再次，地方政府人为设置进入障碍，这些增加了民间资本的投资难度，影响了民间资本的投资动力。

2.3 民间资本的逐利性与城镇化建设的矛盾

民间资本的本性是获取利润。在利益的驱使下，民间资本是本能地去寻求收益率最高的项目。但是在推进城镇化建设的过程中，很多项目不是以盈利为目的，而是为公众提供公共物品，增加社会福利，这就与民间资本的本性有着根本性的矛盾。收益率过低对民间资本的吸引力不足，收益率过高又违背地方政府提高效率、增加社会福利的初衷。同时，很多民间资本投资城镇化项目的一个显著特点是以产出控制取代了投入控制，这对质量的监管尤为重要。但是对这些项目进行质量监管存在相当的难度，难以评价民间资本所提供的产品或服务的质量。可以预期到的是，由于政府对质量拥有不完全信息，民间资本完全有动机通过降低服务质量削减成本，损害公众利益。更进一步，不仅民间资本的逐利性可能会导致机会主义，而且在城镇化建设中地方政府本身的投机心理使得只有在财政遇到问题时，才想起引入民间资本，缺乏长期性，这与意图稳定获利的民间资本的出发点是背道而驰的，削弱了民间资本的投资动机。

3 推进民间资本参与城镇化发展的建议

3.1 推广PPP模式应用

创新推进城镇化建设投融资模式是解决现有的城镇化投融资模式与引入民间资本之间的矛盾的根本所在，最重要的措施就是推广PPP模式的应用。首先，在PPP模式下，通过与民间资本合作，有效地将以往排除在外的社会资金纳入城镇化建设中的统一部署上，发挥民间资本价值。项目融资也更多地由私人机构进行，抑制了地方政府增加预算、扩张债务的冲动，化解债务风险。因此，PPP模式可以有效地解决地方政府推进城镇化建设资金不足的困境。其次，PPP项目依靠风险共担、利益共享的合作伙伴关系，将双方的利益统一起来可以使政府和民间资本双方都能实现更高的经济效率。最后，在PPP模式下，民间资本在运营管理和技术等方面的优势也可以得到充分的发挥，总体风险状况得到明显改善。从整个社会来看，PPP模式的推广可以降低社会资源配置扭曲，提高经济效率。

3.2 破除民间资本投资壁垒

破除民间资本投资壁垒，降低投资门槛，激励民间资本参与城镇化。首先地方政府需要建立与完善民间资本参与城镇化的政策体系。已有的“非公经济36条”、“新36条”和其他引导政策起着提纲挈领的作用，但是为了提高民间资本参与城镇化建设的有效性，地方政府应当根据上级法规和政策，因地制宜地制定本地区的实施细则，具体包括组织形式、价格规制、激励机制、准入条件、运营监管和再谈判机制等，细化政府的监管职能。其次，加速垄断行业的开放，破除进入壁垒，引导政府资金逐步退出垄断性领域，加快国有企业非主业资产的剥离重组，激发市场活力，通过拓宽民间资本的投资渠道推进经济布局的战略调整。再次，防范和清理民间资本参与城镇化建设过程中面临的“弹簧门”、“玻璃門”、“旋转门”等隐形门槛，优化市场准入机制，规范审批程序，改善审批服务，取消各种不合理的和过时的附加条件和限制要求，推进民间资本与国有企业在土地、税收、融资等方面公平化，改善投资环境。

3.3 构建利益一致性机制

应当承认民间资本是逐利的，在此基础之上建立相应的机制，使得民间资本获利与政府推进城镇化的方向一致，从而解决逐利性与公益性的矛盾。首先，应当合理运用激励机制和价格规制，防范逆向选择和道德风险问题，坚持“市场主导、政府引导”的发展模式，在保障民间资本合法权益的基础上激励其提供高质量的产品或服务。其次，采用信号发送和信号甄别等方法建立相应的识别机制，筛选出信誉好、质量高、抗风险能力强、经营手段高超的民间资本，尽量避免低质量的民间资本参与城镇化建设。再次，探索合理分配民间资本投资成本和风险的分担机制，根据具体情况建立风险补偿基金，免除其后顾之忧，使得民间资本成为城镇化建设中可靠的资金来源。最后，引导民间资本参与到本地城镇化中的产业发展，以实体产业作为激励民间资本参与城镇化建设的支撑，进一步降低民间资本的投资风险，提高收益率，促进城镇化建设的顺利进行。

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