完善社会治理 实现共治共享—对租购并举住房体系建设的思考

■ 田国兴 顾 航

建立租购并举的住房体系，无论是从理论还是实践上，都存在着突破现行法律规定、利益主体之间不平衡、风险防范不足等问题。为此，要在政府监管责任、保障集体个人利益、选择适宜运行模式、建立合理分配体系等方面加以完善，确保租购并举住房体系建设顺利推进。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”为住房制度改革指明了方向。只有建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，才能实现全体人民住有所居的目标。

一、租购并举是住房体系的重大突破

改革开放40年，我国城镇化推进速度不断加快，但在城乡二元结构的治理模式下，城乡发展的速度和规模差距日益加大。具体到土地的利用上，一方面，城市的飞速发展，使得住房需求不断增加，但内部可用土地日趋紧张；另一方面，小城镇及乡村地区地广人稀，缺乏完备的基础设施，大量农村居民涌入经济发达的地区，以获得更高的收入。为了节省住房开支，外来务工人员通常选择城市边缘的农村租屋，“城中村”和“小产权房”应运而生，带来城乡环境恶化，加大社会治理难度。按照党的十八大提出的“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求”精神要求，北京、上海等城市进行了利用农村集体建设用地建设保障性住房，解决外来务工人员住房问题的尝试，不但解决了外来人员住房难、住房贵的问题，也增加了农村集体组织的收益，受到多方欢迎。针对新市民不断增加，内部住房建设用地紧张的实际，国务院办公厅发布了《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发〔2016〕39号），明确提出：“以建立购租并举的住房制度为主要方向，健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系。支持住房租赁消费，促进住房租赁市场健康发展。”为认真落实这一政策，住房城乡建设部《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建房〔2017〕153号）明确提出：“超大城市、特大城市可开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作。”2017年8月21日，国土资源部、住房城乡建设部《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号）正式提出，在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市进行集体建设用地租赁住房试点工作，进一步明确了试点城市。

上述规定的出台，无疑将增加租赁住房数量，为改善城市住房供求矛盾起到了一定的作用。具体表现为：其一，有利于构建租住并举的多元化住房体系。试点集体建设用地建设租赁房，开创了土地利用的新模式，对于探索形成租购并举的住房结构，丰富房地产开发形式，推进行业健康发展起到促进作用。其二，有利于缓和城市建设用地严峻的供求形势，解决部分地区房源不足的问题。集体用地建设租赁房的出现，代表着一批低价土地将入市，由此产生一批低价房屋，加大租赁市场供给，对于抑制居高不下的房价和租金会造成深远影响。同时，在集体建设用地上建设租赁住房，无需将土地征收为国有后再进行拍卖和施工，减少了租赁住房建设的繁琐过程和成本。其三，有利于增加农村集体组织成员的收益。开展集体建设用地上建设租赁住房试点，能够让农民得到集体土地所有权的收益，丰富了农民收入来源，完善土地合理化配置和节约利用。其四，有利于城乡均衡发展。开展集体建设用地建设租赁房试点，有利于促进城市人口向乡村地区转移，优化城乡二元结构，探索一条城乡用地的新道路。

二、租购并举制度面临的困境

集体建设用地建设租赁房，对于转变原有观念、管理机制，缓解土地供求矛盾，解决部分城市房源不足，推动租购住房体系建设起到一定作用，但也存在诸多问题：

（一）突破现行法律规定

《土地管理法》明确规定，国家对土地实行严格的用途管制制度，土地分为国有土地和农民集体所有土地，严格限制农用地转为建设用地。除乡镇企业、村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的、乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地等三种情况外，其它单位和个人进行建设，必须依法申请使用国有土地，这对农民集体所有土地用地的主体予以了明确。将集体所有土地用于建设租赁住房突破了法律的硬性规定，属于违法行为。

（二）开发主体难以选择

国土资源部、住房城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号），明确提出适用农民集体所有土地建设租赁住房的主体及运营方式，即村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。但农民集体所有土地建设租赁住房只能出租，不能出售，资金回收周期长，造成村镇集体经济组织有开发的积极性，但集体经济薄弱，无力开发；社会资本因为开发资金回拢周期长，效果不佳，因而缺乏积极性；政府制定这项政策的目的是鼓励社会资本投入，减轻政府财政负担，如果政府在农民集体所有土地建设租赁住房上投入资金太多，就会影响其他方面的资金投入，有违政策设计的愿景。

（三）利益关系难以平衡

用农民集体所有土地建设租赁住房的出发点是缓解城市建设用地供需矛盾，解决部分城市房源不足，推动租购住房体系建设，增加农民收入。但农村集体组织提供建设用地是为了获得更大的土地收益，切实增加农民的收入，社会资本参与开发是为了获得好的市场回报，承租人的想法是怎样以较低的付出来获得房屋的租赁权。租金过高，租户承担不起，有违政策出台的初衷；租金过低，势必影响农村集体组织和开发商的积极性。如何妥善协调政府、农村集体组织、房地产商、租赁对象之间的利益与冲突也是一道难题。

（四）监管难以到位

农民集体所有土地建设租赁住房突破现有用途管制制度规定，增加管理难度，以租代售，为“小产权”埋下隐患，容易导致商业资本的大规模进入，原本的只租不售变成空谈，取而代之的是房地产开发商品化。租赁所面向的对象及房屋价格交由政府决定，无法有效发挥市场资源配置的决定性作用，难以体现公平。租赁合同按照市场原则，由租赁双方协商签订，有可能推高租赁住房租金，损害消费者利益。

三、租购并举住房系统建设的法律考量

（一）完善现有法律规定

2018年3月5日，在第十三届全国人民代表大会第一次会议上，李克强总理所做的政府工作报告中明确提出“支持居民自住购房需求，培育住房租赁市场，发展共有产权住房。加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让广大人民群众早日实现安居宜居。”当前，要在认真总结试点的基础上删改《土地管理法》，尤其是在有关农村集体建设用地方面要做出适当调整，确立农村集体所有土地建设租赁住房的合法性地位，合理制定制定土地规划，确保我国的18亿亩耕地红线不被动摇，在保护耕地的基础上妥善规划和利用集体所有土地，来进一步提高农村集体土地利用价值，增加农民收入。

（二）合理选择运营模式

由于各地农村集体经济发展水平差异较大，选择农村集体所有土地建设租赁住房开发模式，应当因地制宜，合理选择运营管理模式。目前管理模式主要有集体型、政府型和运营机构主导型三种管理模式。

第一，集体主导型。对于经济水平较高的村集体，可以采取自营的模式，由村集体建设租赁住房对外出租，取得的经济收益全部由农村集体组织所有，组织内部的农民通过合理的分配方式共享收益。政府除了建立科学、公平、合理规则，进行必要的监管外，还应适当给予政策和财政支持，保障集体组织在合法范围内作为所有者获得其应有利益。

第二，运营机构主导型。政府提供一定的政策法律支持，运营机构负责对租赁住房进行投资、筹资、运营和管理，吸引各类主体投资方投资建设，运营机构按照公司法的规定，利用市场运作手段，以保本微利的方式进行运营，体现公共服务的特性。

第三，政府主导型模式。对于经济发展水平较差，难以自行开发建设的农村集体组织，政府在前期先对土地进行承包，同时开发建设。集体组织通过将土地出让给政府的方式，来取得一定的租金收入。同时，政府将一些如物业等低成本管理项目交给集体组织，对农村集体组织提供有效支持。在具体操作中要正确处理好政府和农村集体组织的关系，在充分协商的基础上确定租赁价格，明确各方当事人应得的权利及应尽的义务，以及当违反相关政策法规时，违约方应承担的必要风险及责任。

（三）建立合理分配机制

集体土地建设租赁住房出现的许多利益问题，根本原因是我国城市及农村土地资源配置不合理。需明确政府、农村集体组织、租赁住房运营机构以及合法租房者多方面享受的权益和应承担的责任。在城市建设过程中，要妥善安排建设用地和公益用地，提前预留一部分保障性住房建设用地，充分考虑和关注低收入弱势群体的利益。制定有关集体所有土地建设租赁住房政策的法律法规，合理利用土地资源，切实提高农民收入。在利益分配方面，首先要对属于集体组织内部的个人进行确权，按照人口或其他标准对收益进行合理合法分配。在租赁住房投入使用上，涉及房屋权登记时，要联合多部门，这样可以对城市土地的地价产生降温的作用，对城市内的高额房价产生一定的冲击。但是，采取“集体土地建设租赁住房”的试点方案，只能暂时缓解土地资源矛盾。创建合理的土地资源分配体系，增加合理数量的租赁房进入市场，才能既解决城市用地紧张，又促进农村经济发展。

（四）强化政府监管责任

土地是农民集体的基础性财产，政府在试点推广集体土地建设租赁住房，要提高对农村集体土地所有者地位和应享有土地权益的认识，要确保农民能够在政策的制定和实施中获得知情权、决策权，为制度健全提供相应的建议，完善相关反馈渠道。增强对政策下租赁住房的监督和管理，严格防止以租赁为名进行非法销售的行为。充分考虑各参与主体的权益，对租赁价格调整、合同届满的延期以及梯度房屋归属进行详细的约定。国土资源、住房建设部等部门要相互配合，引导增强相互协作，营造完善合理的租赁市场规范。

集体土地建设租赁住房只能暂时缓解土地资源矛盾。创建合理的土地资源分配体系，增加合理数量的租赁房进入市场，才能既解决城市用地紧张，又能够促进农村经济发展。

这次试点的13个农村集体建设用地租赁合法化的城市，将固有的城乡土地所有形式进行了一些改变，提高了由农村集体组织所有的土地利用效率。虽然目前集体建设用地的用途只限于租赁，不能出售，但对于在集体所有制土地建造商品房的愿景来说，已经是迈出了一大步。这项政策成功打破了之前农村集体所有制土地只有变为国家所有才能建设商品房的情况，是对住房供求侧不平衡不充分的改变，回应了人民群众对美好生活的期盼，必将对今后房价的走势产生影响，政策效果将会在实践中逐步显现出来。