电动汽车充电基础设施规划体系构建

■ 韩刚团 曹艳涛

2015年10月，国家能源局、发改委等多个部门发布了关于《电动汽车充电基础设施发展指南（2015-2020年）》的通知，明确提出了我国“十三五”阶段电动汽车充电基础设施发展的总体目标，即到2020年，我国将建成集中充换电站1.2万座，分散充电桩480万个，满足全国500万辆电动汽车充电需求；同时还提出了分区域和分场所建设的目标。

为满足电动汽车的充电需求，尽快实现国家充电基础设施的发展目标，全国各省市纷纷编制出台了关于电动汽车基础设施管理运营办法和电动汽车充电基础设施规划。但由于对专项规划的定位不清，整体规划体系不明晰，导致充电设施规划与传统的城市空间规划衔接性较差，也影响了充电基础设施的落地。因此，有必要通过对电动汽车充电基础设施规划体系的研究，明确充电基础设施规划在城市规划中所处的位置，加强与空间规划的衔接，明确充电基础设施的用地落实，加快充电基础设施建设，为电动汽车的推广提供良好的社会环境。

一、充电基础设施现状分析

（一）我国充电基础设施建设现状

根据公安部统计数据显示，截至2017年底，全国新能源汽车保有量达153万辆，占汽车总量的0.7%。据中国充电联盟发布的数据，截至2017年10月，我国充电桩建设数量已超38万个。其中，统计公共类充电桩194594个（交流充电桩76759个、直流充电桩51776个、交直流一体充电桩66059个）；统计私人类充电桩187985个（交流充电桩187972个、直流充电桩13个）。但发改委、能源局、工信部、住建部四部委于2015年11月联合印发的《电动汽车充电基础设施发展指南（2015-2020年）》（即充电桩的十三五规划）中明确提出2020年，新增集中式充换电站超过1.2万座、分散式充电桩超过480万个，以满足全国500万辆电动汽车充电需求。

自2015年11月国务院出台《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》以来，全国各省市也出台了一系列关于推动充电设施建设的积极的扶持政策，部分省市也编制了充电基础设施的专项规划，但从上述的实际数据可以看出，全国电动汽车和充电桩的现状保有数量与2020年的建设目标还有相当大的差距，充电基础设施的现状建设情况并不理想。

（二）充电基础设施专项规划现状及问题分析

电动汽车充电基础设施专项规划是伴随国家大力推广电动汽车、积极建设充电设施而出现的一种新型规划。电动汽车充电基础设施是与加油站相似的设施，按功能属性属于市政基础设施。从设施属性上来讲，充电基础设施规划应该是城市总体规划中市政基础专项规划的一部分。

2015年12月18日，由国家能源局印发了《电动汽车充电基础设施专项规划编制提纲》，其中提出电动汽车充电基础设施专项规划编制共包括五大部分的内容，具体为电动汽车及充电设施发展现状、充电设施发展需求预测、发展目标、重大任务和规划实施。但上述编制提纲中没有对该类专项规划的规划层次进行界定，难以满足不同层次专项规划的编制与管理需要；缺乏对发展策略的研究要求，不能满足不同阶段城市的发展诉求；没有对充电基础设施的空间布局原则与空间要点、选址指引方面的指引，无法满足城市规划部门对设施落地的空间管理需求。

此外，根据网上公示的专项规划统计数据显示，目前全国已经编制出台的电动汽车充电基础设施专项规划有55项，其中省级、直辖市充电基础设施专项规划21项，其他省市区充电基础设施34项。在组织规划编制的单位中，由发改部门牵头组织编制的有38项，占总数的69%，由规划或住建部门牵头组织编制的有8项，由其他部门牵头的有9项，编制时间主要集中在2016年。

从资料中可以看出，目前，我国各省市有关充电设施基础的相关规划或指导性文件大部分均由发改部门牵头或组织编制完成，属于发改部门负责编制的专项规划。规划内容的重点是关于充电基础设施发展规模、发展任务、建设计划和组织实施。通过对以上规划进行归类分析，已有规划存在以下几方面问题：

（1）电动汽车发展规模预测不准确，难以为下一步充电基础设施规模提供科学、合理的依据。

（2）充电基础设施规划定位不清，未能纳入我国城市规划体系，规划法定性较差。

（3）充电基础设施规划与城市空间规划衔接性较差，未能满足充电设施用地需求，难以保证后续充电设施的有效落地建设。

二、我国现行的规划体系

（一）我国的城乡规划体系

根据最新修订的《中华人民共和国城乡规划法》，我国的城乡规划体系包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划五个层次，其中城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

我国省、直辖市充电基础设施专项规划编制情况表

图1 我国现行城乡规划体系

1．总体规划

城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向、实现城市的经济和社会发展目标、合理利用城市土地、协调城市空间布局等所做的一定期限内的综合部署和具体安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据。

城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。

2．详细规划

（1）控制性详细规划

控制性详细规划是城市、乡镇人民政府城乡规划主管部门根据城市、镇总体规划的要求，用以控制建设用地性质、使用强度和空间环境的规划。控制性详细规划主要以对地块的用地使用控制和环境容量控制、建筑建造控制和城市设计引导、市政工程设施和公共服务设施的配套，以及交通活动控制和环境保护规定为主要内容，并针对不同地块、不同建设项目和不同开发过程，应用指标量化、条文规定、图则标定等方式对各控制要素进行定性、定量、定位和定界的控制和引导。

（2）修建性详细规划

修建性详细规划是以城市总体规划、分区规划和控制性详细规划为依据，制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。

传统的城市规划中一般由规划或住建部门牵头编制，在规划内容上侧重于对城市空间用地的管控和落实，核心在于城市各类功能用地的空间布局。

（二）其他领域的专项规划

除了传统的城乡规划体系外，我国在各个领域均有自己的专项规划，如国民经济社会发展规划、体育产业发展规划、旅游产业发展规划、汽车产业发展规划等。

各类专项规划是以国民经济和社会发展特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的细化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。

发展专项规划一般由发展与改革部门牵头编制，在规划内容上侧重于对项目发展方针、目标、任务、布局、实施保障措施等宏观层面的把握，核心在于发展目标和任务的政策性引导。

（三）充电基础设施规划的定位

1．市政基础设施规划

根据2017年国家发布的《全国城市市政基础设施建设“十三五”规划》，城市市政基础设施是新型城镇化的物质基础，也是城市社会经济发展、人居环境改善、公共服务提升和城市安全运转的基本保障。构建布局合理、设施配套、功能完备、安全高效的城市市政基础设施体系对于扎实推进新型城镇化、确保“十三五”时期全面建成小康社会具有重要意义。

传统的市政基础设施专项规划属于城市空间规划范畴，一般在城市总体规划和详细规划中包括市政专项规划，主要内容一般包括给水、排水、电力、通信、燃气、供热、环卫、综合防灾、消防等方面的专项规划。城乡规划体系中的市政基础设施规划侧重于市政工程设施的选址，各类工程管线的敷设等内容。

充电基础设施规划主要研究对象是电动汽车充电设施，从研究对象的属性上来看，应该是属于市政基础设施，因此充电基础设施规划应属于传统的城市空间规划体系中的市政基础设施规划的范畴。

2．充电基础设施规划的规划定位

根据目前国家和各省市发布的关于充电基础设施规划的相关文件，大多数都将充电基础设施规划归为了其他领域的发展专项规划，并未将其纳入城市规划体系，没有与城市空间规划、交通专项规划、停车场专项规划等规划实现较好的衔接。以《广东省电动汽车充电基础设施规划（2016-2020年）》为例，2016年9月，由广东省发展改革委正式发布，规划内容包括发展现状、需求预测、配置原则、发展目标、加快充电基础设施体系建设、完善充电基础设施配套支撑体系建设、探索可持续发展商业模式、支持保障措施等八个方面内容，其中在发展目标中提出了到2020年，全省建成集中式充电站约1420座，建成分散式充电桩约35万个，包括：公共机构专用充电桩约7万个、公共充电桩约8万个，私人乘用车专用充电桩约20万个，满足全省约41万辆电动汽车的充电需求，实现电动汽车“走遍珠三角，通达各地市”。但在充电设施的空间规划方面并没有给出明确的用地指标，后续各地市在落实充电设施建设时用地标准不统一，且用地供给也不明确，最终不利于充电设施的快速建设。根据资料显示，截至2017年10月，广东省建设公共类充电桩仅27136个，而北京市就有27309个。

因此，笔者认为，综合各种影响因素，应将电动汽车充电基础设施专项规划纳入到城乡规划体系当中，并明确其规划的法定地位，尽快实现电动汽车充电设施的合法化。同时还应将充电基础设施专项在空间用地、交通组织、电动保障等方面要求与城市规划、交通规划、电力规划等规划实现衔接，保证规划的有效落地，从而加快充电基础设施的建设。

三、电动汽车充电基础设施专项规划编制体系

（一）编制任务

电动汽车充电设施专项规划的主要任务是依据国家及省市确定的电动汽车及其充电设施发展目标任务要求，结合城市经济社会发展情况，充分考虑电动汽车及其充电设施的发展现状和区域供配情况，制定适合城市的规划目标，科学预测电动汽车的发展规模，合理确定充电设施规模和布局，预留充电设施用地，并制定建设策略、措施和时序。

（二）规划层次

电动汽车充电基础设施专项规划层次应与城市规划基本一致，分为总体规划和详细规划两个层次。

考虑到电动汽车充电设施专项规划的系统性和整体性，在较大范围内进行规模预测、整体布局、系统构建更具科学性和合理性，一般只在区级层面或重点地区和特殊要求地区编制电动汽车充电设施专项详细规划。

电动汽车充电基础设施专项总体规划一般在市级或县区级行政区范围内进行充电基础设施整体布局和系统构建，重点对电动汽车发展策略、充电模式、规划目标和规模、布局原则与策略、系统布局、建设管理模式等内容进行系统研究，是指导规划区电动汽车充电基础设施建设和管理的纲领性文件。

电动汽车充电基础设施详细规划也可分为区级的详细规划和镇（或街道级）详细规划。

区级详细规划，一般在区级行政区范围内进行充电基础设施布局，重点对区级的规划目标和规模、系统布局、建设计划等内容进行系统研究，是指导规划区电动汽车充电基础设施建设和管理的指导性文件。

镇（或街道级）详细规划，一般在镇（或街道）级行政区、城市重点地区或特殊要求地区编制，在较小的范围内对各类电动汽车充电基础设施的选址方案、建设模式、运营管理机制等内容进行详细研究，是规划范围内充电基础设施建设工程设计的直接依据。

图2 电动汽车充电基础设施规划编制总体框架图

图3 电动汽车充电基础设施规划编制体系图

（三）各层次规划之间的关系

电动汽车充电设施专项总体规划、分区规划、详细规划三个层面的相互关系是逐层深化、逐层完善的，是上层次指导下层次的关系，即电动汽车充电设施专项总体规划是分区规划和详细规划的依据，起指导作用；而电动汽车充电设施专项分区规划、详细规划是对总体规划的深化、落实和完善。同时下层次规划也可对上层次规划不合理的部分进行调整，从而使规划的详细方案更具合理性、科学性和可操作性。

（四）与法定规划之间的关系

电动汽车充电设施专项总体规划与城市总体规划相匹配，从本专项系统角度分析和论证城市经济社会发展目标的可行性、城市总体规划布局的可行性和合理性，并提出对城市发展目标和总体布局的调整意见和建议。同时依据国家及省市确定的电动汽车及其充电设施发展目标任务要求，城市总体规划确定的发展目标、空间布局，合理布局本系统的重大设施，制定本系统主要的技术标准和实施措施。

电动汽车充电设施专项分区规划是市政专项总体规划和市政专项详细规划的重要衔接，是根据城市电动汽车发展、充电设施规划建设的实际需要，按功能分区（行政管理区、新城、新区、特殊功能区、工程系统管理分区等）范围进行编制。从本专项系统角度分析和论证功能分区内城市规划布局的可行性、合理性，并提出相关调整意见和建议；根据电动汽车充电设施专项总体规划和城市功能分区的规划布局，布置本系统在功能分区内的主要设施，明确充电设施的选址区域，并对近期实施的充电设施用地进行选址，制定针对本功能分区的技术标准和实施措施。

电动汽车充电设施专项详细规划与城市详细规划相匹配，从本专项系统角度对城市详细规划的布局提出调整意见和建议。同时依据上层次专项规划和城市详细规划确定的用地布局，具体布置规划范围所有的充电设施，明确充电设施的用地红线坐标，提出相应的设施建设技术要求、管理运营要求和实施措施。

（五）编制程序

1．工作程序

电动汽车充电基础设施专项规划一般包括前期准备、现场调研、规划方案、规划成果4个阶段。

图4 电动汽车充电基础设施专项规划工作流程框图

前期准备阶段是项目正式开展前的策划活动过程，需明确委托要求，制定工作大纲。工作大纲内容包括技术路线、工作内容、成果构成、人员组织和进度安排等。

现场调研阶段工作主要指掌握现状自然环境、社会经济、城市规划、相关政策的情况，收集电力部门、发展改革主管部门、规划主管部门、交通主管部门和其它相关政府部门的发展规划、近期建设计划及意见建议。工作形式包括现场踏勘、资料收集、部门走访和问卷调查等。

规划方案阶段主要分析研究现状情况和存在问题，并依据城市发展和行业发展目标，确定电动汽车的发展策略，进行发展策略下的电动汽车及其充电基础设施的规模预测，结合城市规划情况，进行电动汽车充电基础设施系统布局，安排建设时序，并对近期拟实施的充电基础设施用地进行选址。期间应与电力部门、发展改革主管部门、规划主管部门、交通主管部门和其它相关政府部门进行充分地沟通协调。

规划成果阶段主要指成果的审查和审批环节，根据专家评审会、规划部门审查会、审批机构审批会的意见对成果进行修改完善，完成最终成果并交付给委托方。

2．编制主体

电动汽车充电基础设施专项规划应由城市规划管理部门单独组织编制或联合发展改革部门共同组织编制。

3．审批主体

电动汽车充电基础专项总体规划一般由市规划委员会或市政府审批，电动汽车充电基础设施专项详细规划建议由规划管理部门审批。

（六）成果形式

规划成果包括规划文本和附件，规划文本是对规划的各项指标和内容提出规划控制要求或提炼规划说明书中重要结论的文件；附件可包括规划说明书、规划图纸、现状调研报告和专题报告；其中现状调研报告和专题报告可根据需要编制。

通过对电动汽车充电基础设施的梳理研究，提出将充电基础设施规划纳入到传统城市空间体系当中，并实现与城市规划、交通规划、电力规划等专项规划有效衔接，是解决充电基础设施规划定位不清、选址困难、用地供给难以保障、建设主体不明等诸多问题的有效手段。也只有在城市规划和基础设施的规划建设阶段，通过提出统一的、系统的规划方案，明确充电基础设施的规划定位和发展目标，才能更加有效地推进充电基础设施的建设，从而为电动汽车的快速推广提供良好的充电条件保障。