产销差指标由谁来评定、谁来监督？

■ 张俊杰 李淑慧

史上最严格的“水十条”及《城市供水管网漏损控制及评定标准》给产销差指标划定了的红线，要求截止到2020年产销差率指标下降至10%。标准看似很严，指标很高，实则难落地。多年来，产销差指标“谁来评定，谁来监督”的问题一直悬而未决。这个问题不解决，产销差指标犹如废纸，形同虚设。只有建立一套科学、完善的市场准入制度、政府监督体系和市场退出机制，引入专业第三方审计、评定机制，让政府对第三方审计机构监督，才能保障产销差数据真实性，才能让产销差指标在阳光下运行。

产销差指标是一个十分严肃的问题，绝非简单的数字游戏。产销差指标作为评价和衡量供水企业产销差管理水平标准和依据，能够真实反映供水企业是真作为、还是假作为。其关键要看“谁来测评，谁来监督、谁来保障”产销差指标和数据的可信度和真实性。如果不把这个问题解决了，供水行业的产销差测评就没有价值可言，评定标准就是一种摆设、一个笑话、一句空话而已。因此，为了行业测评结果之公平、公正，非常有必要对“产销差谁来评定、谁来监督”问题进行研究和探讨。

一、谁来评定

产销差数据虚报、瞒报、假报的现象是供水行业公开的秘密，可从未有人捅破窗户纸。究其原因，还是对产销差问题不够重视，把产销差数据统计当作数字游戏，加上政府严重缺位，监督跟不上，任由供水企业乱作为。为了颜面，为了掩盖管理、经营不善，人为篡改数据，使得产销差数据申报、统计工作一直处于混乱状态。要想改变数据混乱、 造假的行为，就得把产销差指标由谁来评定和监督的问题摆到桌面上来。

（一）企业自评/官方统计

长久以来，产销差指标一直由供水企业自测、自评、自报，任由企业自己编造。尽管政府也给供水企业下达指标和任务，统计产销差数据，但因长期缺位，监督、监管力度跟不上，数据可信度很差，掺杂了太多水分在其中，虚报、瞒报、假报现象很普遍。因此，这种靠企业的自律性、自觉性和责任心的测评体系，实难保障数据的真实性、可靠性。下图一组自评和实际产销差数据可以说明企业自评机制存在的缺陷。

从上面数据可以看出，自评上报的官方数据与实际产销差数据出入很大，失真度很高。“说一套，做一套”的弊端显露无疑。主因就是政府监管缺位。让一个既是运动员，又是裁判员的运动员裁决胜负，其结果是可想而知的。可见，原有靠企业自评、申报的方式和程序与时代发展严重不符，根本无法保障数据的真实性，更别说公平、公正。自律、责任心和觉悟只有在制度约束机制下才靠谱，才可信。

（二）第三方评定

从未来行业发展趋势来看，第三方介入评定才最为合理，最有可能保障评定指标的真实性。引入第三方介入在理论上存在，可现实中其合法性、权威性、专业性及如何取费等棘手问题仍有待解决。

1．介入方式

对于引入第三方产销差审计、评定机构已成为共识，且有不可阻挡的趋势。如何介入，如何引进，怎么引进是第三方机构介入评定的第一步。从产销差控制需求来看，第三方介入评定通常分为政府委托、企业聘请、公开招标比选引进这三种。从评定效果来看，三种介入方式各有利弊。从产销差控制的需求出发，企业聘请更为适合，可以根据自身产销差控制诉求，选择技术力量强的评定机构。从政府测评供水企业管理水平和能力出发，政府委派或公开招标比选来选择资深审计、评定机构。无论何种方式，产销差审计、评定机构都要保持其绝对的独立性。

2．如何获取数据途径

数据获取途径对产销差评定结果的真实性来说很重要。对第三方产销差审计、评定来讲，如何从供水企业获取真实数据、有效数据，这是产销差评定的核心。单靠从供水企业各种数据系统和平台获取数据，真实性实难保障。一是数据缺失严重，原始记录残缺不全，甚至很多根本没有原始记录和台账；二是数据失真度高、掺杂了水分；三是不愿意提供一手资料，藏着掖着的东西很多；四是不配合现场测量和采集数据。可见，靠供水企业提供数据可信度很差。

为了保障数据真实性，从获取数据途径来看，一是查询原始记录和台账；二是利用数据模型，算法核对营业、生产调度等系统数据；三是现场测量和采集；四是抽样调查；五是模拟实验。通过以上途径获取，可以提高数据的可靠性和真实性，避免和减少评定过程中走弯路，保障产销差审计，评定结论的真实性。

3．评定合法性

产销差审计、评定的合法性直接决定着产销差评定结论的合法性。作为第三方评定机构不仅是资质的合法性，更主要是产销差评定结论的合法性。否则，评定的结论就失去了意义和价值。合法性首要是资质取得要符合法律、法规，符合政府测评，审核的标准；其次是评定、审计的要符合相关标准，算法要有法律依据；最后，就是评定、审计采用计量器具，检测工具要经过权威部门和机构的校准和鉴定，审计人员取得了相关资格证书。只有满足了以上条件，才具备产销差审计、评定的资格，评定的结论才具有合法性。

4．评定权威性

倘若引入第三方评定产销差，其评定结论的权威性就至关重要。权威性不单纯指资质的权威性，更主要是其技术的权威性。有资质的企业很多，但真正懂产销差审计、产销差评定的机构却少之又少。产销差审计、评定是一项系统、复杂的事情，涉及到水厂，管网、计量、营业、抢修、稽查等多个部门和环节，牵扯到千家万户的用户和上千公里的管网，其数据量、信息量非常庞大。如果不懂产销差控制，没承揽过产销差控制项目，产销差评定工作根本无从下手。产销差评定不单单是产销差指标的评定，更重要是对产销差构成、原因的系统审计和评价。由此可见，权威来自于有产销差控制经验的资深团队和机构，并非资质等级高的评价机构。

5．评定的专业性

产销差审计、评定是一项复杂而庞大的系统工程，涉及成千上万的用户和几千万的数据，贯穿了水厂源头-管网-用户终端的全过程。囊括了大量的表具校验，全寿命周期管理、管网模型、水量数据审计、压力、流量数据分析、水费账目审查等一系列的现场数据测量、采集和分析。可以说，绝非一般的第三方机构可胜任，须懂得、掌握IWA水损审计方法、思路和工作流程，熟悉各种生产调度系统、营收系统、压力流量系统、用户报装系统、客户服务系统以及管网建模和GIS信息系统，还需配备专业评估软件和各种压力、流量数据采集器、检测工具。因此，第三方的产销差审计、评定机构需拥有至深的产销差控制经验和资历，经过专业的产销差控制机构的培训和指导，才能具备产销差评定的能力和资质。

6．如何收费

鉴于产销差审计、评定属于新生事物，尚未颁布相应的国家标准和规范，出台产销差评定的取费标准和依据，收费已成了当前最棘手的问题。由于产销差审计、评定十分专业，牵扯和涉及部门、数据量庞大，而且耗时长，所需人力多、专业强，加上各单位审计的难度系数不同、工作量大小不同，取费很难界定。倘若取费太高，企业承担不起；取费过低，第三方入不敷出，接受不了。因此，合理收费标准对产销差审计、评定工作的推进十分重要。

从IWA/AWWA产销差审计、评定项目来看，其收费标准通常按照审计、评定的内容、工期、难度系数以及供水企业数据的可靠性，准确性、数量来确定工作量，制定适度、合理的收费标准。一般来讲，产销差审计、评定的收费从几十万元到几百万元不等。既有按照供水量乘以协议单价取费的，又有按照工期，工作量来取费的。无论何种取费，最关键得有标准和依据，期待政府物价主管部门尽早出台相关标准。

二、谁来监督

尽管专业的第三方评定机构有一定的公正性、客观性，仍不能排除弄虚作假、同流合污的情况发生，关键看评定费用由谁来承担、谁来支付。倘若评定、审计的费用由供水企业支付，掏腰包，肯定会受到供水企业的干预，受到各种制约；倘若政府出资，就可以减少供水企业的干扰因素，保障第三方评定机构的独立性，评定结论的可靠性、客观性。理论上，可以避免很多问题，但仍然难避免徇私舞弊的现象发生。可见，“谁来监督”仍然是一个头疼的问题。

“谁来监督”这个问题，不止是监督第三方评定机构，更主要是监督评定数据、结论的可靠性、真实性，检查评定程序是否合规、合法。不仅要解决谁来监督的问题，还要解决如何监督、怎样监督，监督到什么程度的问题。从监督机构的合法性、权威性来看，水务、建设行政主管部门才是最合适的政府监督部门，既可以监督供水企业，又可以监督第三方评定机构，双管齐下，一手可以托两家，身份再合适不过了。但要想监督到位，光靠权力远远不够，还得建立一套完善的市场准入制度、监督体系、退出机制，定期、不定期地组织权威专家团队对第三方评定项目临时抽检，核实数据的可信度。对存在瑕疵、虚假数据的项目，视情节严重程度，清退市场，取消评审资格。只有这样才能保障监督工作真正推行下去，真正发挥监督的作用。

总之，产销差由谁评定是一项复杂的事情，值得深入探讨和研究，找出一条适合办法和方式，形成一套科学、合理的产销差指标评定机制。

由此可见，产销差“由谁评定”是产销差控制的必须面临和首要解决的问题。不把这个问题解决了、政府缺位问题解决了，制定再多的标准、再严的规定都形同虚设。只有制定一套科学、合理、完善、健全的评定标准和依据，把谁来评定的主体对象给明确了，让专业的第三方机构评定，政府监管到位，产销差“由谁评定”的问题才能真正得以解决，才能为产销差评定标准的落地提供依据，产销差控制工作才能在健康、良性的跑道上运行。