银保监合一：金融监管体制迎来重大变革

韩复龄

本次两会的重头戏是国务院机构改革方案的出台，其中的亮点之一就是组建中国银行保险监督管理委员会。《国务院机构改革方案》中，金融监管部门改革方案为：将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会（中国银保监会），作为国务院直属事业单位。3月21日，中国银行保险监督管理委员会正式成立，原银监会主席郭树清出任首任中国银保监党委书记、主席。

破解混业监管难题

机构改革之后，监管体制由传统的“一行三会”架构变为“一委一行两会”的金融监管框架，包括国务院金融稳定发展委员会（金稳委）、中国人民银行、中国证监会、中国银保监会。现阶段，庞大、复杂的混业经营局面已成，重回分业经营时代几无可能。因此，分业监管并不完全适应金融业务综合经营的现实，合并银行、保险的分业监管体系有助于适应综合经营趋势。在分业监管框架中，无论哪个部门都无法独立解决跨行业、跨市场的传染性问题，资金链横跨银行、保险、证券等多个市场，从各自的角度来看，似乎都是合规的、可控的，但全局来看却又风险重重。现实倒逼下，防控金融风险，消除监管盲点，防止监管套利，避免风险的交叉感染，守住不发生系统性金融风险的底线，才是金融监管改革的现实逻辑。

银保监的统一监管，可以充分化解混业监管难题，解决监管标准不统一、监管套利、监管缺乏穿透性以及“铁路警察，各管一段”等问题。

解决监管盲区

之前我国银行及金融市场监管体系始终是以行业进行监管划分，这种形式下将会出现若银行涉及保险类业务，两个部门需要同时参与监管，这时，需要两个部门就充分协调对接，其中的对接成本会很高，周期也会很长；另外，随着金融市场的迭代升级，一些新的金融形态，将会出现没有机构监管的情况，如果两个监管主体出现监管协调不当，很容易产生监管盲区。“一委一行两会”将最大限度地解决金融市场监管盲区问题。

统一监管标准

目前银行、保险等机构出现合业经营的趋势，金融市场也出现了新的市场变化，监管机构面临着交叉监管的难题。例如：保险公司可以入股银行，将自己的保险产品通过银行渠道进行销售，而且合业经营的业务形态会越来越普遍，因此国家把银保监管系统合并成“一委一行两会”，将在监管交叉业务方面有新的规范，统一银行与保险行业的监管标准。

统一监管之后，中国银保监会的主要职责是，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。

央行统筹职能得以增强

在此之前，我国金融监管框架与美国类似，设立有多个金融监管部门，“一行三会”对银行业、保险业、证券业分别监管。根据美国的经验，我国也尝试了备忘录制度，由银监会、证监会、保监会联合公布了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，并建立了由银监会、证监会、保监会共同参加的监管联席会议机制和经常联系机制。美国监管配套的协调机制有备忘录制度、伞形监管、非正式接触和根据需要合作等。但由于这种监管协调机制对监管各方没有直接的管辖权，不具有强制力和决策性质的制度安排，其决策效力远未达到当初的设想。所以美国的非正式协调机制并不适合我国国情，在我国很难发挥有效作用。

考察当前国际金融监管框架之后，我国强调了宏观审慎和微观审慎相配合，央行在金融监管中的地位有所上升，更加强调对金融消费者的保护。例如英国，在其“双峰”监管框架下，英格兰银行总体负责维护系统性安全和进行监管协调，包括负责系统重要性金融机构的微观审慎监管；而金融行为局（FCA）则独立于英国央行，负责消费者保护、市场正常运转和金融机构行为监管。我国在目前政府机构职能整合中，正在尝试逐步构建现代金融监管框架，中央银行地位有所提升，更加强调宏观审慎监管，填补了货币政策和微观审慎监管的空白。但是，当前机构整合与传统意义上的“双峰”监管仍具有较大的不同，没有将金融消费者保护和行为监管职能进行整合，这与我国金融结构上间接融资占主导有很大关系。未来，随着金融市场的发展，综合化、市场化程度的提升，功能监管和行为监管将变得更加重要。

本次机构改革，将原银监会、保监会的政策制定权调整到中国人民银行，这在一定程度上具有分离金融监管和金融发展职能的作用，也有利于加强中央银行的宏观审慎监管职能，防范系统性风险。对于金融控股机构、系统重要性机构，中国人民银行也将具有一定的监管权。未来，中国人民银行会更多在统筹规划、制度和基础设施建设、金融综合统计方面发挥主导作用。特别是在中国人民银行发挥金融稳定发展委员会办公室职能的功能下。

从严监管政策仍将持续强化

银行保险监督管理委员会的设立说明了从分业监管到功能监管的变化。功能监管是按照经营业务的性质来划分监管对象的金融监管模式。一方面功能监管能够消除金融创新带来的“监管真空”；另一方面又能减少监管标准不统一导致的“监管套利”，进一步加强监管部门之間的沟通协调，推动同一类业务不同行业资本监管标准的协调一致，促进市场公平竞争，防范监管套利，主要是消除规避监管指标套利和规避监管政策违规套利两类。

具体到银行和保险行业的影响，对银行业而言，银行业金融机构在金融体系中规模、影响力均较大。预计中国银行保险监督管理委员会成立后，针对银行的从严监管政策将得以持续强化。随着监管政策的协调性进一步增强，银行业金融机构同业业务、表外业务等监管套利高发领域将面临继续调整。

此次银行保险监督管理委员会的组建方案是金融监管体制改革的重要开端，是为防范系统性金融风险确立的新的组织架构，向统一金融监管框架方面迈出了坚实的一步。预计新的监管架构将围绕统一宏观审慎监管和强化行为监管持续优化，将主要金融业务纳入统一监管体系，进一步增强金融监管的统一性，提升防范系统性金融风险的能力。