我国海上执法体制建设影响因素分析及其构想初探

苏彦山

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

海上执法活动是维护国家海洋权益和海上安全稳定的重要手段之一。海上执法体制建设模式，执法力量的属性定位，执法活动方式及执法手段的运用，必须适应沿海国家不同时期海洋发展战略的需求及其面临的海上安全形势。因此，我国海上执法体制建设研究应当从分析影响体制建设的因素入手，以解决海上执法体制建设面临的主要问题为落脚点，进而构建符合我国国情的特色海上执法体制。

一、影响我国海上执法体制建设的主要因素

研究我国海上执法体制建设相关问题，应以当前国家海洋战略需求为目标，以满足海上执法现实需要为目的，全面、客观分析我国面临的海洋地理环境、海洋安全形势、国民海洋实践程度和科学技术发展水平、国家经济全球化发展需要等影响因素，为建设高效、规范的海上执法体制提供借鉴参考。

(一)我国特殊的海洋地理环境

首先，我国海陆兼备、单向面海，近海狭长、纵深小，向洋通道被近海岛链包围，属于半封闭的陆缘海，是较为典型的海洋地理不利国家。其次，我国作为一个依赖海洋通道的外向型经济大国，面临的海上经济、军事战略封锁以及海盗、恐怖主义等安全威胁大。再次，我国近海面积相对狭小，与向海接壤国距离不足400海里，海疆划界分歧大，加上周边国家众多、人口密集，人均资源匮乏，资源争夺激烈，海上生产作业易引发冲突。特别是近年来，随着近海渔业资源枯竭，中国与周边国家渔业纠纷频发，客观上增加了我国管海治海的压力。

(二)我国面临严峻的海洋安全形势

1982年《联合国海洋法公约》生效前后，全球掀起了向海洋进军的热潮，岛礁争端、划界争议、资源争夺、军事争斗激烈，我国的海洋安全问题面临着前所未有的压力。1970年至1999年期间，越南、菲律宾、马来西亚、文莱等国非法侵占我南海岛礁43个。不仅如此，他们还通过自采和联合西方石油公司开采等方式大肆掠夺我南沙油气资源，所开发油气田2/3位于我国南海断续线以内。其中部分位于我国传统疆界线内的越南大熊油田日产达到7 500～25 000桶；菲律宾马兰帕雅油气田年产量达41亿立方米[1]。近年来，海上危机事件频发。2012年，日本蓄意制造钓鱼岛购岛闹剧；2014年，越南袭扰我981钻井平台作业；2016年，菲律宾在西方势力怂恿下单方提起南海仲裁案；2017年，美舰闯入我美济礁12海里。此外，随着我国经济的持续高速发展，国家利益面临着海上战略通道威胁、海盗威胁、海上生产作业无序、海洋生态恶化等安全隐患。这些因素使我国海上执法工作面临严峻的挑战。

(三)涉海实践活动程度及科学技术发展程度

随着社会、经济、科技的迅猛发展，我国涉海实践活动日益增多，实践程度日渐加深，对海洋的利用依赖日趋加剧。据统计，2016年全国海洋生产总值为70 507亿元，海洋生产总值占国内生产总值的9.5%；2016年全国涉海就业人员为3 624万人；2016年1～11月，全国海洋捕捞产量为1 333万吨，全年海洋原油产量为5 162万吨，海洋天然气产量为129亿立方米，全年实现增加值869亿元[2]。截至2014年，我国海洋机动渔船总数为27.75万艘；截至2015年，我国远洋渔船为2 512艘，全年远洋渔业产量达219万吨[3]。2017年我国船队拥有大型商业船舶数量总计4 938艘，共计15 971万吨，总价值717亿美元*参见：在线船舶估值网，http：//www.VesselsValue.com，2017-05-01。。海上复杂的各类秩序须被规范管理，海上庞大的合法利益须被维护。此外，海洋科技发展拓展了海上执法领域范围，促使海上执法的专业性。深海勘查技术、深海开采技术、深海资源加工利用技术、深海运载技术、深海基因资源利用技术等科学技术的发展[1]，使得涉海实践活动更加复杂，也对海上执法提出了更高要求。

(四)经济全球化发展需要

建设海洋强国是实现中华民族伟大复兴的战略抉择，既是我国经济发展的现实需要，也是我国在全球化进程中打破海上战略封锁，争取主动权、引领话语权必然出路。我国人口众多、资源消耗大、产能过剩、外汇资产过剩、经济发展迅速但粗放，亟须通过开发好利用好海洋这个新的增长点促进经济转型升级，亟须通过海洋航运进行资源进口和产能出口来调整经济供给侧结构。2013年10月，习近平总书记在访问印尼时提出共建21世纪海上丝绸之路倡议。2015年3月，国家三部委联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》系统全面地介绍了“一路”倡议的总体原则、重点项目、合作方向等内容[4]，标志着21世纪海上丝绸之路建设全面铺开。作为一项影响世界、引领世界、促进世界全球化的伟大工程，“一路”建设的主战场在海上，沿途涉及国家地区多、大型项目多、合作内容广，相应地海上通道安全、治安秩序管控、涉外事务管理压力增大，成为海上执法体制建设必须立足长远考虑的重点因素。

二、我国海上执法体制建设面临的主要问题

2013年3月14日，全国人大以决定的形式重新组建国家海洋局，将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察等四家单位的队伍和职责整合，以中国海警局名义开展海上维权执法，初步建立了较为统一的海上执法体制。中国海警组建以来，在维护国家海洋领土主权和海洋权益方面发挥了重大作用，出色地完成了“中建南护航”、专项打击走私成品油犯罪和捕捞红珊瑚犯罪、护卫厦门金砖会晤等诸多重大行动。但新的体制机制在运行中也暴露出一些问题，成为提升国家管海治海水平的障碍。

(一)海上执法整合准备不充分，改革不彻底

中国海警整合前调研不够充分，属性定位不够明确，改革方案没有细化，以致整合起来思想不统一，执行起来缺乏依据。具体整合时，没有先行试点，而是全面铺开；没有先行立法，而是边建边改；也没有充分分析海上执法事务的特殊性和海洋安全形势的复杂性，而是边建边摸索。最终，五年来四家单位的机构、编制、人员、经费并没有整合到位，现役军人、警察、公务员、合同制员工四种身份没有统一。海警执法体制未能形成完整的组织架构，各级职责权限不清晰，执法主体地位及法律依据没有进一步明确，执法实践缺乏法律依据。本次改革中，中国海警整合了四支海上队伍的人员和职责，虽优化了海上执法体制，但交通部海事局等海上执法队伍没有整合到中国海警局，在涉海事务管理时，海警局与海事局仍然存在职责交叉，存在改革不彻底现象[5]。

(二)整合后的中国海警，军、警、民属性不分

中国海警整合时，没有对原四家单位的职责属性进行区分和取舍，而是“一刀切”地由海警统管，使得其兼具军事性、公安性和政府性，形成“非军、非警、非民”的尴尬现状。其不良后果主要有三个方面：首先是队伍内部管理乱，不同身份人员执行不同的任职、晋升、工资标准，所行使的职权“各行其事”，使得海警队伍难以真正形成合力，整体运行效率不高。其次，从整体上看，海警拥有军事权、行政权、刑事权，权力过于集中，不利于监督。再次，海警军、警、民属性不分，不符合国家治理和军队改革趋势。2017年十二届全国人大常委会第三十次会议审议了《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定(草案)》，提出武警部队将按照“军是军、警是警、民是民”的原则改革，否定了“军、警、民”属性不分的队伍建设模式，这为中国海警进一步深化改革指明方向。

(三)海上执法整合后事权划分不合理

纵向来看，国家层面上虽然完成了海洋局重组，中央事权得以集中，但地方政府还存在海洋行政权和涉海渔业行政权分治局面。对于地方海洋渔政和海监机构，各省市或将两者合二为一，或独立设置，且隶属关系复杂。例如，同为海监，河北省海监总队直属国土资源厅，山东海监总队直属海洋渔业厅，上海海监总队则直属上海市水务局[6]。从横向来看，目前海上管理机构只有海警、海事两家单位，但二者职能上仍然存在交叉。例如，对于海洋环境保护，中国海警负责查处损害海洋环境行为，中国海事负责防治船舶污染，若发生油船污染泄漏，二者均有管辖权。此外，在海难救助、渔船安全检验、渔船与商船相撞事故等方面，二者都存在职责重叠情况。如果这些职责的事权冲突不彻底解决，必然造成监管重复，甚至互相推诿，那么构建规范、高效的海洋管理体制就无从谈起。

三、对我国海上执法体制建设的思考

海上执法体制建设既要坚持实事求是，立足于国情和把握涉海事务特点，又要善于汲取他国经验，勇于开拓创新，牢固树立与时俱进理念，坚持在改革中谋发展。

(一)紧紧抓住海上执法面临的主要矛盾

海上执法的本质是通过强制手段调节国家(地区)海洋活动之间、人类海洋活动之间以及人类海洋活动与自然环境之间的矛盾与冲突[7]。我国海上执法矛盾可分为三类：一是国家之间或国家与地区之间的海洋权益矛盾，包括海疆划界、争议岛礁归属和海洋领土主权完整等。二是人类海洋活动之间的矛盾，主要指海上各类社会生产秩序冲突。三是人与自然之间的海洋生态矛盾，包括环境保护、海洋生物资源与非生物资源可持续开发等。在上述众多矛盾中，既有主要矛盾，也有次要矛盾，并且主、次要矛盾在一定条件下是相互转化的。据此，我国海上执法面临的主要矛盾将先后经历三个阶段，即：首先是以海洋权益问题为主要矛盾阶段，其次是以海洋秩序问题为主要矛盾阶段，最后是以海洋生态问题为主要矛盾阶段，其中海洋生态矛盾是人类与自然永恒的矛盾。在每个阶段中，上述三大矛盾是同时存在的，我们在建设海上执法体制时，既要坚持重点论，又要坚持两点论，既要集中主要力量去解决主要矛盾，又要统筹兼顾，恰当地处理好次要矛盾。

其中，exp(·)表示以自然常数为底的指数函数。根据“3倍标准差”准则，为了获得较高的检测概率，应保证

就目前我国国情而言，保证海洋领土主权完整不被侵犯是海上执法的基本前提。当前我国海上执法面临的主要矛盾是部分岛礁归属和海域划界争端问题。因此，在本阶段，海上执法体制应当采取军事治权与政府事权相结合，以军事治权为主导模式。通过建立统一的军事属性的海上执法体制，保持力量优势，集中精力处理海洋权益问题，同时保留统一的政府性海上执法机构，兼顾好海洋秩序管理和海洋生态执法。

(二)把握海上执法活动特点，建设符合国情的执法体制

海上执法体制建设是一项复杂的系统工程，建设周期长，所调整的利益关系复杂。我国在实施海上执法体制建设时应充分借鉴各国普遍性的先进经验，同时坚持从自身实际出发，建设符合我国国情的海上执法体制。

通过对世界部分国家的海上执法体制对比(如表1所示)可以发现：首先，对于海上执法，各国不是直接建立军事性队伍，就是保持执法队伍具有一定的军事属性；其次，海上执法队伍没有绝对的统一执法模式，也没有绝对的分散执法模式。究其原因：一是由海上执法环境特点决定的。由于海洋具有广阔性、开放性、通达性、流动性等特点，致使海上执法范围大、防御性差，面临的威胁复杂多样，海上违法行为暴力性突出，海上管控难度大。因此，必须建立军事性或准军事性的执法队伍以保证其强制力。二是由人类涉海实践活动特点决定的。当前各国涉海实践涉及活动范围广泛、领域多样，且专业性强。如海上治安、打击海上犯罪、海上安保、海上情报侦察、渔业执法、环境保护、海事安全、助航管理与服务、海上救助、海洋科学调查等。各领域涉海实践活动的特点是：单一领域事务体量小，整体事务体量大。在这种情况下，如果实施绝对统一执法，业务量大、内容杂，容易造成执法质量不高；如果完全分散执法，执法力量过于分散，又容易造成重复建设、职责交叉，执法效率不高。

表1 2015年世界部分国家海警体制情况对比

从我国自身实际看(如表2所示)，我国属于社会主义国家，秉承合作共赢理念，倡导构建人类命运共同体，旨在建设一支和平、友好、正义的海上执法队伍。但同时我国又面临复杂的海洋划界及岛礁主权争端问题，涉海斗争异常激烈。所以，我国海上执法体制建设又必须服从国家利益，坚持把国家主权和安全放在第一位，周密组织海上管控和海上维权行动，筑牢海防的铜墙铁壁。

表2 我国海上执法体制建设面临的情况

综合国内外海上执法实际情况，总体上，我国海上执法体制建设既要坚持以构筑人类命运共同体为己任，坚决维护世界和地区平和，又要坚持总体国家安全观，坚决维护国家领土主权和海洋权益。在具体模式上，采取各国普遍做法，突出体制的军事性特点，并对涉海职责合并同类项，尽可能统一执法，对无法合并的事项分散执法。

(三)区分涉海事务属性，构建我国特色的海上执法体制

首先，根据涉海事务属性合并同类项，分别采取不同的管理手段。一是将与地方经济发展较为密切，政府性、专业性、服务性强的涉海事务归为一类，包括制定海洋发展规划、审批海洋开发利用事项、建设发展海洋经济文化、组织实施海洋科技研发等，采取政府性行政执法手段调整各种利益关系，以便高效地服务社会经济发展；二是将涉及国家主权和安全，且涉外性强、对抗性强、组织纪律性强的涉海事务归为一类，包括海上维权、海上安保、打击海上恐怖主义活动等，采取军事性维权执法手段调整各种利益关系，以维护国家最高利益和整体利益。归类时，难以明确区分事务属性的，坚持以军事性维权执法为主导，这是由当前我国处于以海洋权益问题为主要矛盾时期的特点决定的。

其次，对应涉海事务属性分类，分别建立相应的治海管理机构。第一类涉海事务由政府性管理机构海洋局负责管理，第二类涉海事务由军事性执法机构海警局负责管理。在此框架下，海洋局纵向区分中央事权和地方事权，实行分级管理，横向整合原海监、渔政、海事部分职能，各级地方政府只设立一个涉海职能部门。海警局实行统一的垂直管理，保持队伍的军事性(如表3所示)。

再次，解决好海警海上执法权问题。统一后的海警海上执法可采取两种模式：一是通过行政授权取得完全的执法权，全权负责海上案件的立(受)案、侦查、预审、移送审查起诉、行政处理等。宏观构想是：根据新修订的《中国人民解放军文职人员条例》中关于文职人员的定位，可将执法办案工作交由非现役的文职人员负责，现役人员只负责配合执法。二是海警行使有限的执法权，可采取公务员派驻海警维权执法舰艇的方式，实行现役人员与公务员配合执法，即维权以及执法时的控制、押解过程由现役人员负责，其他执法程序由公务员负责。

表3 海洋管理与海上执法职能划分

(四)坚持发展思维，建立海上执法体制常态改革制度

首先，海上执法面临的矛盾始终处于不断变化中，要求我们通过不断改革海上执法体制以适应新的任务需要。其次，从世界各国海上执法体制建设经验来看，大都确立了常态化改革思路，即便是体制相对完善的美国海岸警卫队，在21世纪后仍然进行了数次大的改革，如2006年提出《机构改革方案十条》[8]。另如，韩国自1953年成立海洋警察队伍起，也进行了6次较大改革。2014年韩国海洋警察厅因搜救“世越号”不力被解散，目前队伍仍处于改革当中。各国海上执法体制的发展规律表明，由于其涉海事务不断变化，使得海上执法体制始终处于不断改革之中。鉴于此，我国海上执法体制完全确立后，应当设立常态化改革的办事部门，根据体制发展规律、形势需要适时进行改革，不断适应海上执法变化需求，以保持海上执法体制的适应性、先进性。

参考文献：

[1] 苏朝权.中国海洋权益的现状与维护[D].长春：吉林大学，2007.

[2] 国家海洋局.中国海洋经济统计公报[R].2016.

[3] 农业部渔业渔政管理局.中国渔业统计年鉴[M].北京：农业部出版社，2009-2015.

[4] 国家发改委外交部商务部推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动[EB/OL].(2015-03-28)[2018-01-04].http：//news.Xinhuanet.com/2015-03/28/c_1114793986 _2.htm.

[5] 李培志.建设海洋强国战略背景下中国海警体制改革的思考[J].武警学院学报，2016，32(3)：48-54.

[6] 王杰，陈卓.我国海上执法力量资源整合研究[J].中国软科学，2014(6)：25-33.

[7] 王杰，陈卓.海上执法影响因素研究:基于自然环境的视角[J].太平洋学报，2015，23(1)：23-31.

[8] 杨隽，李培志.世界各沿海国海岸警卫制度[M].北京：国防大学出版社，2015：276.