美国最新《国家安全战略》对华政策简析

黄永富

2017年12月，美国特朗普政府公布其首份《国家安全战略》，把中国定义为一个“修正主义国家”，甚至视中国为头号“战略竞争对手”（总是排在俄罗斯之前），已对其经济、安全和全球治理等构成威胁。对此，我们在中美竞争中要做到“有准备”，积极应对可能的冲击；在推进全球治理中做到“有调整”，发挥与自身发展水平相适应的积极作用；在“一带一路”政策上做到“有坚持”，坚持既定国策；编制类似的《中国国家安全战略报告》或《中国国家利益报告》。

追求“美国优先”的国家安全战略

美国特朗普政府公布的首份《国家安全战略》，是在特朗普总统亲自要求并推动下，由国家安全委员会、白宫国家经济委员会、内阁各部门经过11个月密切合作而完成。

特朗普标榜，美国将追求“一个美丽的愿景，即构建一个由强大、主权、独立国家组成的世界，其中各个国家有各自的文化和梦想，共同实现繁荣、自由与和平”。

该报告在导论部分强调，美国的国家安全战略坚持“美国优先”政策，追求“美国优先”是政府的责任和美国领导世界的基础。该报告以“有原则的现实主义”（principled realism）为出发点，认为美国的若干立国原则带来美国的和平、繁荣和强大，并在冷战后成为世界唯一超级大国。然而，由于近年来美国对自身政治、经济、军事等优势想当然，自认为“无可挑战”，已在很多关键领域丧失了优势，而其他一些国家正稳步地推进他们挑战或反对美国及其盟国的计划。

该报告指出，美国正面临世界范围内更激烈的政治、经济和军事竞争，主要来自如下三类势力：第一类是中国和俄罗斯，“中俄挑战美国的力量、影响力和利益，企图腐蚀美国的安全和繁荣。他们决心发展不自由和不公正的经济、发展军事和控制信息与数据以压制他们的社会和扩大其影响力”。第二类是朝鲜和伊朗等“流氓国家”或“独裁政权”，而第三类是“跨国威胁性组织”包括恐怖组织。

该报告明确，为了维持美国的政治、经济、军事和技术优势，增强国力和释放国民潜力，美国应确保如下四个主要核心国家利益：

——保护美国人民、国土及生活方式。该报告表示，美国将增强边境控制，改革移民体制。将保护关键基础设施，追踪恶意的网络黑客。将加强分层的导弹防御系统以保卫家园。将从源头消灭恐怖威胁，使圣战恐怖分子无法到达美国边境。

——推动美国繁荣。该报告强调，经济安全是国家安全的一部分。为了美国工人和公司的利益，将重振美国经济。坚持互惠互利的经济关系，解决贸易不平衡问题。努力保持研究和技术方面的领先地位，防止竞争对手不公平获取美国的知识产权。发挥美国的能源优势以刺激经济。

——以实力求和平。该报告表示，美国将重建军队，使之保持强势，足以阻止敌人，如有必要，可以打赢。将加强美国的军事力量，包括在太空和网络空间。期望盟友和伙伴承担共同责任，以防止共同威胁。

——扩大美国影响。该报告指出，美国将推动其（全球）影响力，因为一个支持美国利益和反映美国价值观的世界将使美国更加安全和繁荣。将竞争和领导多边组织，从而保护美国的利益和原则。致力于自由、民主、法治，以期影响那些生活在暴政下的人们。促进私营部门主导的经济增长，帮助有抱负的伙伴成为美国未来的贸易和安全伙伴，将继续进行对外援助。

附录列举了上述四大核心利益的相关领域及优先政策。

对华政策强调“战略竞争”

该报告总计68页，提及中国33次，即便是在阐述非洲、西半球等地区战略时也多次提及中国，总的来看，措辞很严厉。

对于第一核心利益，“保护美国人民、国土及生活方式”，该报告指出，“中俄正在发展能够威胁美国关键基础设施的先进武器和能力”；“为了使美国本土免遭朝鲜和伊朗的导弹袭击，美国正在布置一个分层化导弹防御系统”。美国需要加强导弹防御体系，但“并无意破坏与中俄的长期战略稳定关系”。

对于第二核心利益，“推动美国繁荣”，该报告在鼓吹美国人的勤劳勇敢后，若有所指地批评，“有些国家为了补其体制短板偷窃或非法获得美国经过艰苦努力创造的知识产权和专利信息”。接着直接点名批评中国，“竞争对手，比如中国，每年偷窃美国的知识产权达数千亿美元之巨”。“窃取产权技术和早期创意的行为使这些竞争者以不公平的方式获得自由社会的创新成果”。“多年来，竞争对手利用高明的手段削弱我们的企业和经济，使之成为网络经济战和其他恶意活动的一部分”。“除了这些非法途径，一些国家（没有直接点名）还广泛利用合法的移民或亲属关系接触美国领域、专家和可信的铸造厂，以填补他们的能力差距，侵蚀美国的长期竞争优势”。

对于第三核心利益，“以实力求和平”，该报告首先概述了美国及其盟国和伙伴国目前面临的三股挑战势力，分别是“修正主义国家”如中国和俄罗斯，“流氓国家”如伊朗和朝鲜，以及跨国的恐怖组织，尤其是圣战恐怖组织。这三股势力与美国在政治、经济、军事领域展开了激烈的斗争，这是崇尚压迫的体制（暗指中国等）和崇尚自由的社会（指美国）之间彻头彻尾的政治对抗。他们还利用科技和信息手段加速竞争，企图改变现有的地区权力平衡。报告认为，“中国和俄罗斯企图塑造一个与美国价值观、利益相对立的世界”。“中国和俄罗斯开始不断施加他们的区域和国际影响力。如今，他们正扩充自己的军备实力，以拒绝美国在危险时期的介入，同时对抗我们于和平时期在关键商贸区自由发展的力量。简言之，他们正在挑战我们的地缘优势，企图改变世界秩序”。“由于这两个国家的意图并非是不变的，美国做好了与两国开展跨区域合作以谋求共同利益的准备”。

接着就是对中国的定性，“中国寻求移走并取代美国在印度-太平洋区域的位置，延伸其国有经济模式的触角，根据自身发展需要重构地区秩序”。报告回顾美国几十年来的对华政策是基于“支持中国崛起和融入战后国际秩序将使中国实现自由化”的认识，出乎美国意料的是，“中国以牺牲他国主权为代价实现扩张”，“中国在前所未有的范围内搜集并开发数据，扩散其独裁体制毛病，包括腐败以及监视”，“中国正在建设一个世界上最强、资金最充沛、仅次于美国的军队”，“它的核武库一直在扩容和多样化”。报告将中国得以实现“军队现代化和经济扩张”的部分原因归纳为“中国得以接触到美国的创新经济，包括美国诸多世界一流大学”。

对于第四核心利益，“扩大美国影响”，该报告指出，“中国和俄罗斯致力于投资发展中国家，以增强他们的影响力，获取对美国的竞争优势。中国在世界范围内投资了数十亿美元的基建项目”。该报告并批评“这种国家主导的投资对发展中国家有害”，而美国与他国发展的经济关系不仅扩大市场准入，还创造稳定关系以推动共同的政治和安全利益。

最后就是“地区战略”。报告认为，美国应该根据不同地区情况制定不同战略以保护美国的国家利益。在讨论“印太”“欧洲”“中南亚”“西半球”和“非洲”的地区战略时提及了中国。

关于“印太”地区战略，报告先是下了个极具煽动力的定义，即“一场自由版世界秩序与压制版世界秩序之间的地缘政治斗争正在‘印太’地区上演”。接着就是对中国的整段指责，“尽管美国寻求继续与中国合作，但中国正在运用其经济激励（暗指中国对国企的补助）和处罚、影响力和潜在军事威胁，来劝服其他国家跟随其军事和安全议程”。“中国的基础设施投资和贸易策略是用来强化其地缘政治野心的，它在南海建立军事基地的做法危害自由贸易、威胁其他国家主权，并破坏地区稳定”。“中国加速推动的军队现代化旨在限制美国介入该地区，以使自己可以更自由地主导该地区事务”。“中国将其野心美化为互利互惠的政策，但中国的主导会破坏‘印太’地区多数国家的主权”。“本地区国家需要在该地区各方共同响应的基础上美国的持续领导权，以支持尊重主权和独立的地区秩序”。在涉及台湾关系时，报告称，“我们将在‘一个中国’的政策下维持与台湾的密切联系，包括根据《与台湾关系法》履行我们的承诺，为其提供合法的防御支持和阻止（来自大陆的）威胁和压力”。美国欢迎印度成为一个新兴全球领袖和更强的战略防御伙伴，并将寻求加强与日本、澳大利亚、印度的四方合作。

关于“欧洲”地区战略，报告称，“中国正在通过扩大不公平的贸易行为，以及在关键产业、敏感技术和基础设施等的投资获得在欧洲的战略据点”。基于这一判断，美国的政策将是，“我们将与合作伙伴一道，对抗中国不公平的贸易和经济行为，并限制其收购敏感技术”。

关于“中南亚”地区战略，报告称，“随着中国提高其在该地区的影响力，我们将帮助南亚国家维护国家主权”。

关于“西半球”地区战略，报告称，“中国探索通过国家主导的投资和贷款，将该地区纳入自己的阵营”。

关于“非洲”地区战略，类似的指责是，“中国正在扩大其在非洲的经济和军事存在，已经从20年前该地区的一个小投资方成长为今天非洲最大的贸易伙伴”。“中国一些腐败精英阶层的做法破坏了非洲的长期发展，控制了采掘业，并使这些国家被困在不可持续和不透明的债务和承诺中”。美国把中国看作其在非洲重要的竞争对手，其非洲政策就是，“我们将扩大与非洲的贸易和商业联系，为美国人和非洲人创造就业机会和财富。我们将与改革派政府合作，帮助创造条件，使他们能够成为我们的贸易伙伴，同时改善他们的商业环境。我们将支持非洲国家之间的经济一体化。我们将与那些从简单的寻求援助转变为希望成为美国贸易伙伴走向繁荣的国家合作。我们将为他们提供美国的商品和服务，因为这样既对双方有利，也可以替代中国在非洲的经济扩张”。

政策建议

1.中美竞争中做到“有准备”，积极应对可能的冲击

图/新华社

毫无疑问，中美两国既存在战略竞争，也存在战略合作。之前美国政府把较多精力放在发展中美战略合作上，努力用合作来化解或缓冲两国间存在的问题。该报告指出，“过去20年，美国的政策假设是，与对手(包括中国)接触，把他们融入国际机构及全球商业网络将使之转变为仁慈和可信任的伙伴”。这一假设已被证明是“错的”，“美国需要重新考虑这一政策”。以上论断反映特朗普政府审视中美关系的视角更突出竞争，延续之前政府对华政策的可能性不大。可以预料，特朗普政府将改变对华政策，并可能投入更多资源以强化对中国的竞争优势，用对付对手的手段来处理与中国的利益冲突。比如，3月17日特朗普无视我强烈警告和中美达成的“一个中国”原则及中美“三个联合公报”的规定，坚持签署了《台湾旅行法》，这是对我国红线的公然挑战。这说明，为了遏制我国崛起，特朗普政府没有什么不敢碰的，我国需要做好准备，以因应不期而至的冲击。

2.推进全球治理做到“有调整”，发挥与自身发展水平相适应的积极作用

这份报告暴露了特朗普政府依赖美国实力，对全球霸权不容争辩的傲慢和固执。近年来，中国为推动全球共同发展和全球治理改革提供了大量公共产品，发挥了有目共睹的积极作用。该报告指责，在亚太秩序上，中国寻求“移走并取代”美国在印太的地位。在全球治理上，中国和俄罗斯企图塑造一个与美国价值观、利益相对立的世界，正扩充自己的军备实力，挑战美国的地缘优势，企图改变现有的地区权力平衡和世界秩序。该报告并已明确，美国将回归或加强其世界领导权。

美国把中国定义为一个“修正主义国家”，甚至视中国为头号“战略竞争对手”（总是排在俄罗斯之前）。这一定位将使中国的崛起之路面临重重阻力。鉴于未来一段时间美俄在欧洲问题和中东问题的冲突有升级之势，我国或许应该考虑调整相关政策，尤其在推进全球治理改革中发挥与自身发展水平相适应的积极作用，避免与美国发生正面冲突。

3.“一带一路”政策做到“有坚持”，走自己的路让别人说去吧

该报告指责，中国在世界范围内的数十亿美元基础设施投资是用来强化其地缘政治野心，并将野心美化为互利互惠的政策。在发达经济体，中国进行“经济侵略”，“破坏公平的贸易秩序”，利用高明手段窃取产权技术和创新成果，以削弱和侵蚀其长期竞争优势；在发展中经济体，中国这种“国家主导的投资对发展中国家有害”，比如“破坏了非洲的长期发展，控制了采掘业，并使这些国家被困在不可持续和不透明的债务和承诺中”。

中国的“一带一路”倡议是中国为世界提供的重要公共产品，旨在解决全球经济发展中的结构性失衡，促进贸易和投资自由化便利化，引领经济全球化健康发展，追求世界各国合作共赢目标。以上论断反映了美国对中国快速发展这一现实的不情愿、焦虑和压力。我国自当继续自己的既定国策，并且做细做实。

4.编制类似的《中国国家安全战略报告》或《中国国家利益报告》

美国的第一份《国家安全战略》是1987年里根总统执政期间公布的。当时，冷战仍在进行之中，该报告被认为是美国外交政策的“根本性再思考”。2017年12月初，美国总统国家安全事务助理麦克马斯特在里根总统图书馆出席公开活动时表示，美国“正处在相似的十字路口”，“即将公布的《国家安全战略》将重拾美国的战略自信”。面对当前异常复杂的国际形势，中国应考虑适时编制类似的《中国国家安全战略报告》或《中国国家利益报告》，以系统阐述我国追求国家利益和全球利益的和谐统一、构建人类命运共同体等发展理念，展示“公开、透明、开放、包容、互利、共赢”的战略自信，不断思考和完善外交政策。