对美国特朗普政府国家安全战略的思考

刘长松 徐华清

国家安全战略报告是美国国家战略的顶层文件，可以藉此管窥美国的国家战略意图及政策导向。1986年《戈德华特－尼科尔斯法案》规定，总统需向国会提交国家安全战略报告，并规定报告主要内容应包括国家利益的界定、可动用的资源、战略手段选择与战略实施步骤等。2017年12月18日，历经11个月精心准备，美国特朗普政府发布了《国家安全战略报告》，报告立足核心国家利益，依靠强大国家实力，提出了维护美国国家安全、推动经济繁荣以及巩固世界领导地位的国家安全总目标，并强调在发展经济的同时，美国仍将做减少传统污染物和温室气体排放的全球领导者。

美国国家安全战略的回顾与历史性变革

分析美国国家安全战略的历史演变，明确美国国家利益的界定、安全威胁、国内外形势与战略手段如何变化，对提高我国国家安全与气候安全十分必要。进入新世纪，美国国家安全战略经历了几次较大调整：一是2002年小布什政府在“911”事件后提出“先发制人”战略；二是奥巴马政府2010年反思小布什“单边主义”后更强调“多边外交”；三是2017年特朗普政府上台后提出“美国优先”战略。

（一）对国家利益的界定基本保持一致

安全、繁荣、价值观与国际秩序是美国的持久国家利益。小布什政府时期，国家利益被界定为国家绝对安全，因此军事上主要采取“先发制人”的打击政策；重视在全球推进美国价值观，以扩大自由促进国家利益。奥巴马政府时期，国家利益被界定为美国及其公民以及美国盟友的安全；在开放的国际经济体系中，保持美国经济的持续繁荣与创新能力；美国的价值观；美国领导的基于规则的国际秩序，通过合作促进全球和平与繁荣。特朗普政府时期，主要提出了国家利益的“四大支柱”：保护国土安全、促进经济繁荣、以实力维持和平、提高美国的影响力。以上可以看出，三个时期的美国政府，在国家利益界定上基本保持一致，体现了政策连续性。

（二）对国家安全威胁认识存在较大差异

“911”事件后，小布什政府强调美国面临的反恐挑战，后逐步明确为反对伊斯兰法西斯主义。2002年的美国家安全战略提出伊朗、伊拉克、朝鲜组成“邪恶轴心国”，2006年国家安全战略提出，基地组织、伊朗、朝鲜、古巴、叙利亚、委内瑞拉等是美国家安全的重要威胁。到奥巴马政府时期，美国注重将当前挑战与未来风险相结合，除极端暴力、恐怖主义威胁、大规模杀伤性武器、俄罗斯侵略及脆弱失败国家产生的安全威胁外，还将气候变化、能源安全、全球公共卫生安全、太空安全、网络安全和海上安全等纳入国家安全挑战。然而特朗普政府上台后，强调反恐战争已不再是美国的当务之急，与中俄等“修正主义”大国的长期战略竞争，才是美国繁荣和安全面临的核心挑战。

（三）国内外安全形势变化引发战略调整

出于打赢反恐战争的需要，小布什政府提出“先发制人”战略，美国可对任何一个有可能对美构成威胁的组织或国家，在威胁还没有形成之前实施军事打击。面对国家间力量对比与区域冲突等形势变化，奥巴马政府提出美国实力有限，要通过多边合作应对全球安全挑战，以有效管控与印度、中国和俄罗斯等大国关系，防止中东、北非等区域冲突进一步恶化，阻止亚太地区有争议的海上领土要求和朝鲜挑衅。特朗普政府对世界认知的变化和现有国际体制的不满，促使其提出“美国优先”战略。此时的国家安全战略报告提出，当前是全球战略竞争的新时代，美国将不再容忍长期的贸易弊端，寻求建立自由、公平和互惠的经济关系。为了在21世纪的地缘政治竞争中取得成功，除军事手段外，美国将综合使用外交、信息和经济等手段维护国家利益，保障国家安全。

（四）实现国家安全的战略手段有所不同

小布什政府将军事手段作为保障国家安全的重要手段，任内发动两场战争（阿富汗战争与伊拉克战争），在全世界范围内推进民主自由，维护国家安全。奥巴马政府正视美国自身实力的有限性，重新调整全球战略布局，注重多边主义，收缩对欧洲资源投入，稳定“大中东”地区局势，加快推进亚太“再平衡”。强调不断增强的经济实力、美国价值观是国家安全的基础和影响力的重要来源。特朗普政府强调多途径提高国家安全，改革移民制度，加强边界控制，以保护国土安全，运用经济外交与“能源主导权”促进经济繁荣，重建美国军事实力，在印太、欧洲和中东等关键地区维持力量平衡，通过外交和发展努力，提高美国的影响力，以保护美国利益并战胜竞争对手。

特朗普国家安全战略的核心思想与主要观点

特朗普政府国家安全战略报告基于特朗普总统有原则的现实主义理念，在强调“全球领导地位”的同时，再次突出其“美国优先”的战略思想。报告凸显经济安全就是国家安全，重新定位美国能源政策，谋求世界能源主导地位，提出印太战略以保持区域平衡，谋求美国在关键国际多边机构的影响力，强调美国仍将做全球温室气体减排的领导者，谋求在气候变化领域的实质性国家利益。这些战略举措无疑将对全球经济贸易、能源安全、地缘政治以及气候变化等领域产生深远影响。

（一）提出重振美国经济与经济外交政策维护国家安全

一是明确将经济安全上升到国家安全战略高度，提出重振美国经济的具体措施。报告提出，强大的经济对保护美国人民，支持美国生活方式，保持美国实力具有重要意义。当前不必要的规制措施、基础设施落后等，严重阻碍了美国经济复苏；不公平的国际贸易制度安排，导致部分国家获得了不公平的竞争优势和经济利益，使美国经济繁荣和国家安全受到巨大挑战。因此，要多管齐下重振美国经济。具体措施包括：（1）降低管制成本，消除阻碍经济增长的不必要规定，在减少管制与实施充分监管之间进行平衡。实施大规模减税，改善美国基础设施，为经济复兴奠定基础。（2）反对不公平的贸易做法，推动建立自由、公平和互惠的经济关系。（3）在技术研发与创新领域保持领先地位，撬动私人资本和专业人才投入创新，提高美国对创新人才的吸引力。（4）保护美国国家安全创新基地，加强知识产权保护，保护数据和底层基础设施不受侵害。

二是明确提出经济外交政策，将其作为保护美国国家利益的重要手段。为保护美国经济免受非法行为者的侵害，美国将扩大自由市场经济共同体，加强与合作伙伴协作，进行公平互惠的贸易、投资和知识交流。加强与盟友伙伴的经济联系，使用经济外交工具打击共同威胁，采取包括制裁、反洗钱和反腐败措施以及执法行动等经济手段，对竞争对手形成更广泛的战略制约，断绝恐怖分子、大规模杀伤性武器扩散者和其他非法行为者的资金来源，争取不采取军事行动就解决安全威胁。

（二）提出从能源独立到能源主导并强化能源安全政策保障

一是明确提出能源主导（Energy Dominance）战略，强化对全球能源问题的领导权。美国的能源主导地位源于其作为主要的生产者、消费者和创新者，在全球能源体系中处于核心地位，它可以确保能源市场自由开放以及美国能源基础设施的弹性和安全。作为能源主导国，还能确保能源获取的多样化，能源成本的最小化，并认识到环境管理的重要性。美国能源主导战略的提出与其能源独立正逐步实现密不可分。近年来，美国石油对外依存度大幅下降，从2008年69.01%的峰值，下降到2015年的40.1%，且保持持续下降趋势。目前，天然气已基本实现自给，正实现出口。尽管美国能源安全形势已在持续优化，但特朗普政府国家安全战略仍非常强调能源安全问题，不仅是出于自身国家安全的考虑，也是帮助美国盟友和合作伙伴对抗能源威胁的重要手段，美国作为能源出口国还需评估自身的脆弱性和基础设施的弹性，这些都是作为能源主导国家的重点考量。

二是明确将合理开发能源产业，使其成为美经济增长的重要来源。报告强调，从国内获得清洁、经济和可靠的能源，是未来几十年美国繁荣、安全和强大的基础。报告提出，将取消对开采页岩油和其他国内资源的限制，充分开发美国丰富的煤炭、天然气、石油、可再生能源和核能等能源资源，这将有利于刺激经济，为未来发展奠定基础，并希望利用国内资源和能源效率的优势来提高能源产业竞争力。美国主张开发北美能源系统，承诺建立吸引投资、保护环境、加强能源安全、释放区域发展潜力的能源政策框架。

三是强调通过多种政策手段，确保使美国成为全球能源主导国家。（1）减少能源产业发展障碍。推动能源产业清洁安全发展，去除阻碍能源生产和限制经济增长的过度监管，同时进行负责任的环境管理。（2）促进能源资源、技术和服务出口，为美国能源产业提供更多的市场准入和更大的竞争优势。（3）确保能源安全。保护全球能源基础设施免受网络和物理威胁，支持国内外能源、资源和航线多元化，推动战略石油储备现代化。（4）提高能源普遍服务水平，帮助发展中国家减少贫困，促进经济增长。（5）进一步提高美国在能源领域前沿技术的创新水平，通过高效的能源利用技术，为终端用户实现经济和环境效益“双赢”。

（三）提出印太战略并着力提高美在多边机构的影响力

一是旨在通过印太战略强化与印度战略同盟，巩固美在该地区的领导地位。报告指出，印度－太平洋地区是世界上人口最多、经济最有活力的地区，地缘政治竞争日趋激烈，美国对此非常关注。报告进一步渲染了“中国威胁论”，指中国正利用经济诱因、惩罚手段、影响行动、暗示军事威胁等手段推动地缘政治目标，在南海修建军事基础设施，削弱了该地区自由贸易、其他国家的主权及区域稳定。报告还指出，朝鲜加快推动网络攻击、核武器以及弹道导弹，对全球安全的威胁日益严重。美国将加强与地区盟友全方位的合作，政治上加大对伙伴的坚定承诺和密切关系，经济上推动区域合作和自由开放，军事上强化安全存在和防务网络建设，以有效应对区域安全威胁。报告凸显了印度的战略价值并意图拉拢印度，在印度洋上构成中国跟非洲和中东之间的战略屏障。

图/新华社

二是旨在通过强化领导和参与规则制定，提高美在关键国际多边机构的影响力。报告指出，国际多边机构对国家、企业和个人之间的相互交流建立了一系列规则，涵盖陆地和海洋、北极、外太空和数字领域等，这有助于保护国际社会公共领域的自由开放，对美国的繁荣和安全至关重要。当前，威权主义国家利用多边机构增进自己的利益，如果美国放弃领导权，将会失去良好的发展机遇。因此，美国必须强化在关键国际多边机构的影响力，继续在国际政治和安全机构发挥领导作用，在国际货币基金组织（IMF）、世界银行和世界贸易组织（WTO）等机构发挥主导作用， 确保太空、网络、天空和海洋等公共领域自由开放。

（四）强调美国要继续做全球温室气体减排的领导者

一是强调统筹解决经济增长、能源安全与气候变化问题。报告明确指出，气候政策将继续影响全球能源体系。鉴于未来的全球能源需求，许多发展中国家仍需要化石燃料以及其他形式的能源，以推动其经济发展，使其人民摆脱贫困。美国将平衡推进能源安全、经济发展和环境保护。尽管特朗普政府在气候变化问题上有所后退，但报告非常强调美国的全球领导权，在奥巴马政府“能源独立”基础上提出全球“能源主导”战略，并强调美国的领导对全球经济增长和能源安全不可或缺。

二是强调美国仍要做全球温室气体减排的领导者。虽然与奥巴马政府时期的国家安全战略相比，特朗普政府将气候变化从美国面临的战略威胁名单中“除名”，但气候变化并未在特朗普国家安全战略报告中彻底消失。在减缓气候变化方面，报告强调通过创新、技术突破和能效提升，美国仍将是减少温室气体排放的全球领导者。适应气候变化方面，报告在印太战略里提出要支持太平洋岛屿地区的气候脆弱国家，减少它们对经济波动和自然灾害的脆弱性。

几点启示

美国特朗普政府国家安全战略报告突出了“美国优先”战略，凸显了中俄战略竞争对手的威胁，也展示了美国谋求能源主导战略的雄心，这对于我们妥善处理好中美两国关系，加强战略定力，强化低碳引领，有一定的启示和借鉴作用。

一是知己知彼，强化战略引领。

党的十九大报告明确提出：中国积极发展全球伙伴关系，扩大同各国的利益交汇点，推进大国协调和合作，构建总体稳定、均衡发展的大国关系框架。虽然新版美国国家安全战略报告多达33次提及中国，鼓吹中国在政治、经济、军事等多领域挑战美国，并认定过去40余年美国实施的对华接触政策近乎失败，因而有分析认为，该报告的发布或许意味着中美两国之间将出现全面的竞争乃至冲突。而事实上，过去几十年来，美国国内对如何发展中美关系始终存在不同观点，这些观点也并不新鲜，但仍需要我们对此应有充分的认识，加强对美国退出《巴黎协定》给全球治理带来的影响及我国的应对策略等进行研究，强化战略思维，加强战略引领，努力推动中美关系在新时代有更大发展。

二是统筹谋划，构建战略体系。党的十九大报告明确提出：坚持富国和强军相统一，强化统一领导、顶层设计、改革创新和重大项目落实，深化国防科技工业改革，形成军民融合深度发展格局，构建一体化的国家战略体系和能力。落实十九大精神，需要我们加强富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国战略研究，加强中长期国民经济和社会发展战略研究，加强国家安全战略研究，加强本世纪中叶长期温室气体低排放发展等重大国家战略研究，构建以建设现代化强国战略为引领，以国家发展战略和国家安全战略为核心，以创新驱动战略、区域协调战略、绿色发展战略等为支撑的国家一体化战略体系。

三是牢记使命，信守气候承诺。积极应对气候变化是中国可持续发展的内在要求，也是负责任大国的责任担当。积极应对气候变化，既是对国际社会的承诺，更是对中国人民的承诺。在新时代、新形势和新要求下，需要我们努力培育绿色低碳新增长点和新动能，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系，积极倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，建设美丽中国，提升人民的获得感、幸福感和安全感，为全球生态安全作出新贡献；需要我们积极参与全球气候治理，落实好减排承诺，合作应对气候变化；推动构建人类命运共同体，建设清洁低碳美丽新世界，提升国际塑造力、感召力、影响力，保护好人类赖以生存的地球家园。