职业教育治理现代化研究文献综述

2018-04-24

天津职业院校联合学报 2018年3期

(天津轻工职业技术学，天津 300350)

一、前言

党的十九大报告指出，“明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家的执政方略做出了重大改革，要由管理向治理转变，完善制度法规建设，社会力量参与到国家治理过程中。职业教育不同于普通教育，同理，职业教育治理在利益主体、治理环境等方面亦有别于普通教育治理。现代职业教育已成为国家教育体系的重要组成，在人才培养方面扮演重要角色，影响着就业创业、技术传承、人才培养等重要方面。因此，实现职业教育治理现代化成为关系国家教育深化改革成效的重要选择，也是时代的选择。

二、职业教育治理现代化理论溯源

“治理”(governance)一词最早的使用记载见于1989年，“治理”一词得到了广泛的使用，主要集中于政治和管理研究领域。学者们对“治理”理论有不同的观点，但是在区别“治理”与“统治”的含义方面，基本可以达成一致：“统治”中的权力与权威来自于政府，而“治理”则可以来自于社会、私人或不同方面的不同组合。1995年全球治理委员会发表了一篇研究报告——《我们的全球伙伴关系》，报告中对“治理”一词界定为各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。 OECD教育研究与创新中心于2011年启动了“治理复杂教育体系”的研究项目并指出，治理是一个多方共同管理社会的过程，在此过程中不存在居于绝对统治地位的单一主体。这些研究报告都进一步强调了治理多元主体的特点。

2009年，联合国教科文组织(UNESCO)发布了《2009全民教育全球监测报告》，报告指出，教育治理有助于增强教育责任制，提升教育普及度，消除教育不平等的现状，将教育治理列为关注焦点。在保证教育公平方面，教育治理具有重要作用。教育治理应去中心化，政府应努力保证教育经费的公平分配。教育治理关注教育系统中政府部门、学校、社会团体等各级单位决策权的分配问题。在教育资助，学校的选择、竞争与“发声”，教师与监测，以及教育计划的制定等方面，教育治理如何改善教育质量以及保证教育公平是需要积极探索的问题。

愈来愈多的主体参与到教育治理过程中，包括地方政府、教育管理部门、学校等都有一定的自由度以应对教育的多样化需求。现行的教育体系由多级主体共同治理，不同治理主体间的联系沟通动态变化，需要协商完成。与此同时，教育部门仍然担负着保证教育质量、提升教学效果、促进教育公平以及开展教育创新的重任。因此，各国均面临一个严峻的问题，即日益复杂的教育体系如何实现国家教育体系的建设目标。针对这一发展困境，经济合作与发展组织(以下简称OECD)自2011年起启动复杂教育体系治理项目(以下简称GCES项目)，重点关注两个关键问题：治理机制与知识选择。该项目每年在包括荷兰、波兰、法国、挪威等成员国举办GCES专题会议，深入讨论教育治理的意义及实施框架，同时对成员国进行案例调查研究，为各成员国的教育决策与治理改革提供详实的数据依据与参考。GCES项目的启动之初，当时学术届对“治理”以及“教育体系”都已进行了非常广泛的研究，但大多都偏重于概念研究，而真正与教育实际，特别是真实的教育实例紧密结合的研究工作则十分有限。因此，GCES项目的开展弥补了这一方面的缺乏，通过对荷兰、挪威、德国等成员国家的案例研究，了解各国教育治理状况和问题，帮助被调查国家解决治理过程中存在的问题，总结经验与优势，并公开发布调研报告以利于其他国家了解与借鉴。

在教育范畴中，职业教育与普通教育区别在于其面向职业技能、面向技术岗位、面向用人单位、面向行业和市场，这一独特属性决定了职业教育人才培养模式必须走产教融合、工学结合的道路。在单一中心管理模式下，政府为首的行政部门掌握职业教育的核心控制权，没有给予职业教育足够的发展自由度，在师资力量、招生规模、专业建设、办学定位、质量监控等方面进行集中管控，过度干预职业教育相关资源的分配与投入。行业、企业、社会团体等在职业教育的课程体系建设、专业建设、教学模式等方面参与度不足，使校企合作流于形式，没有真正将行业、企业的岗位标准要求映射到教学大纲中，导致职业教育与社会实际需求脱节，特色优质的职业教育长期供给不足，人才培养效果难以符合真实岗位标准要求，职业教育在公众的意识中处于较尴尬的地位，似乎成为应届高中毕业生“无奈的选择”。在如此情形下，行业、企业日益缺乏参与职业教育的积极性、主动性，更加重了职业教育应然功能的缺失。由此可见，要扭转单一中心管理模式下的若干困境，推动多元主体参与职业教育过程势在必行。

联合国教科文组织(UNESCO)和中华人民共和国教育部于2012年5月联合举办第三届国际职业技术教育大会。会议通过了“上海共识：第三届国际职业技术教育大会——‘职业技术教育与培训的转型：培养工作与生活技能建议书’”。建议书提出，为应对人类经济社会发展的新挑战，职业技术教育与培训要采取行动，要“加强治理，拓展伙伴关系”、“扩大机会，提升质量和公平”、“增加职业技术教育投资并使资金来源多元化”等应对职业教育发展困境的一系列有针对性的建议措施。

职业教育体系建设需要不断补充资源和能量，吸引多方角色参与建设过程，以现代职业教育理念提升体系制度建设，建立现代职业教育人才培养标准，科学建立职业教育体系结构，培养与行业、企业需求相适应的优秀技术人才。而现代职业教育体系需要现代化的治理模式以保障其有效运行，最终实现职业教育善治的目标。职业教育治理现代化对于解决职业教育发展瓶颈问题提供了有效途径，也是国家治理现代化的必然要求。

三、职业教育治理现代化研究现状

(一)国外研究现状

从国际职业教育实践角度观察，西方各国的治理模式各有特点：或偏重政府主导教育治理过程，重视教育公平；或偏重市场主导，推进市场竞争，创建激励机制，以获得优质教育效果以及多样化的教育服务；或偏重多方主体互联，限制政府权力范围，鼓励社会性非盈利组织机构参与教育治理过程。

相关研究表明，一些北欧国家已实施的协调性治理模式被视为最有效的职业教育治理模式。该模式重在加强参与治理过程的各方主体间的交流互通，交流过程开放、透明，鼓励社会力量参与治理过程，可以根据人才市场的实际需求，灵活调整职业教育课程体系等内容，有效的实现人才市场需求与职业院校之间的映射。此外，以德国为代表的“双元制”教育模式较高的运行效率在世界范围内被认为具有一定代表性的教育实践。学生在职业教育与普通教育之间可以有效互换获得的资质，从而给予学生开放性的教育路径选择，学生可以得到学术与技能双方面的同步成长，教育效率明显提高。

(二)国内研究现状

自党的十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，以“完善和发展中国特色社会主义制度”以来，教育治理，特别是“职业教育治理”方面的研究不断增加。

以“国家治理现代化”为篇名，以2008-2017年为搜索区间，在中国知网上搜到全文文献3878篇；以“教育治理现代化”、“职业教育治理”、“现代学校制度建设”为篇名，以2008-2017年为搜索区间，在中国知网上搜到全文文献779篇，其中关于教育治理现代化文献 254篇，关于职业教育治理文献151篇，关于现代学校制度文献374篇。

从文献发表的时间来看，2013年党的十八届三中全会召开后，教育治理现代化、职业教育治理和现代学校制度建设研究的数量和质量都显著提升。2013-2017年五年间共发表相关论文669篇，占十年来论文总数的86%；2013年至今发表的关于教育治理现代化的论文点这一主题十年来文献总数的100%；2013年至今发表的关于职业教育治理论文占这一主题十年来文献总数的99%；五年来关于现代学校制度建设论文占这一主题十年来文献总数的71%。

表1 中国知网2008-2017年以职业教育治理等为主题文献数量情况表

从文献内容分析，很多专家学者从不同视角对上述问题进行了探讨。

1. 国家治理现代化层面

习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话时指出国家治理体系涉及治理主体、治理机制以及治理效果三个要素，治理体系与治理能力是相互作用的协调有机整体。学者俞可平认为国家治理现代化的判断标准体现在五个方面，即规范、民主、法制、效率以及协调。国家治理应要求政府等权利主体依据规范与制度实施；体现人民的意志，保障人民的权益，保证人民的主人翁地位；依法治理，任何权力不得凌驾法律权威之上，法律面前人人平等；国家治理体系的运行必须有助于提高社会及经济效益、维护社会秩序与稳定；现代国家治理应协调体系中的各个层次，使其协调统一，成为有机的整体。这与国家治理内涵精神吻合，确定了“谁治理”、“怎样治理”、“治理的怎样”三个基本问题的具体描述。

2. 教育治理现代化层面

瞿振元认为，高等教育治理的现代化建设要求以完善的制度建设为依托，以实现教育现代化为目标，核心是使政府、学校与社会建立协调关系:政府负责资源调配等宏观把握，给予学校一定自主空间，社会力量充分参与教育治理过程，激发各方投入的积极性，提升教育治理效果。张建提出，教育治理体系的现代化实际上是一个制度形态的转变过程，从中心化的权力集中形态向多元共治的新型样态发展，要求以法为依，充分贯彻规范、民主、协调与高效，以走出教育治理体系现代化发展的困境，真正实现现代化建设。尹达认为教育治理现代化的实现需要政府、学校、社会力量各司其职，提供政策支持、科学实施教育以及进行有效的评估与监测。依据我国国情，推行教育体制改革，建立新型教育体系。在师资、教育经费、教育信息化、法制建设等方面积极投入，在这过程中，教育权力的运行状况将成为教育治理现代化发展的制约因素。教育治理现代化发展将进一步推动国家治理体系和治理能力现代化的发展进程，也是教育现代化实现的重要基础。

3. 职业教育治理现代化层面

我国现代职业教育历史上的三次重要会议：1986年召开全国职业技术教育工作会议、1991和 1996年的两次全国职教会议极大推动了国内职业教育的“量”的发展与积累。自2001年至2013年，国内职业教育已接近“量”的天花板，开始向新型现代化职业教育方向发展。

李进指出，现代职业教育体系运行须有职业教育治理现代化保驾护航，从职业教育实际困境出发，在治理过程中形成治理体系及治理能力。职业教育治理现代化应深化改革，在实践过程中制定现代职业教育相关制度与标准，最大限度平衡多元主体各方利益，实现真正的多元治理，直至职业教育善治的目标。庄西真认为，职业教育治理体系是一个整体的系统架构，由相关的政策法规、制度条例以及组织机制组成。实现职业教育治理体系现代化需要将公共价值观作为体系基础，以提高体系运行效果为目标，引导体系制度创新能力，加强体系各方主体协同合作，明晰多元主体权责，完善体系机制建设，最终实现多元善治的终极目标。肖凤翔、贾旻指出，现代职业教育治理体系是一种利益平衡系统，职业教育利益干系人通过制定正式制度或非正式规约，以技能型人才培养为目标，在职业教育资源的分配过程体现出的协商与合作、制约与冲突。职业教育治理体系重在协商治理，应明确政府、行政部门、教师等职业院校内部治理系统干系人；职业教育外部，通过政府与行业、企业共同制定职业教育发展的政策法规，通过与行业联手指导职业教育活动开展，包括专业设置、人才培养、教材编制等方面，通过职业教育联盟平台完成产教融合；职业教育内部，按照《现代职业教育体系建设规划(2014—2020 年)》要求建立理(董)事会，设立党委常委会、学术委员会，邀请行业专家就专业、课程建设开展研讨，为校企合作提供平台。同时还指出，职业教育治理过程需要公共力量理性参与，共同协商，限制权力，多元共治，并规则化、制度化。

4. 现代学校制度建设层面

孙绵涛、王刚认为，学校制度建设须均衡政府与学校间关系，创设和谐的教育环境，提升学校内部治理。许杰指出，现代学校制度应该还教育和学校以本真，为学生提供全面发展的条件与机会。