北京地铁4号线投资收益机制研究

2018-04-23曹鑫磊

法制博览 2018年3期

摘要：北京地铁4号线是北京市轨道交通主干线之一，于2004年8月开工，历时5年竣工通车运营。这是全国首个在城市轨道交通领域的PPP项目，采用BOT模式引入社会资本有效地缓解了北京市政府在轨道交通领域的投资压力，实现了北京市政府轨道交通行业投资和运营主体的多元化突破，促进了技术进步和管理水平的提升。

关键词：PPP；地铁；投资收益

中图分类号：F283；F572.88 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）08-0245-01

作者简介：曹鑫磊，男，江苏常州人，吉林财经大学，研究生在读。

一、项目概况

轨道交通是城市公共交通系统的重要组成部分，目前我国北上广深等一线城市交通压力大，且轨道交通的投资数额巨大，动辄上百亿的投资额给当地市政府带来巨大的财政压力。为解决这一问题，2013年国务院发布了《关于加强城市基础设施建设的意见》，强调“鼓励有条件的城市量力而行、有序发展，推进地铁、轻轨等城市轨道交通系统建设”。北京地铁4号线是全国轨道交通领域首个采用PPP模式的项目，该项目由北京市政府授权北京市交通委代表政府方与社会资本方签订PPP协议。北京市交通委通过发布招标公告，最终与北京京投公司、港铁公司和首创公司共同出资成立了北京市京港地铁有限公司（以下简称PPP项目公司）。北京地铁4号线项目的顺利开展，在我国城市轨道交通首次探索和实施市场化PPP融资模式，不但缓解了北京市政府的财政压力，实现了北京市轨道交通行业投资和运营主体模式的多元化突破，更是带动了全国其他城市轨道交通领域PPP模式的快速上马，有力地支持了全国轨道交通领域的新发展。

二、投资收益机制分析

由于地铁项目投资规模大、一条地铁线建设规模通常在五年以上，运营的专业化程度高，政府进入社会资本就需要保证社会资本获得合理的收益。而地铁项目的主要收益来源就是乘客的购票款和地铁车站内的广告收入。由于地铁属于公共服务领域，地铁的票价定价权由政府设立，社会资本方没有自主定价权，容易出现项目公司仅仅依靠车票收入无法弥补地铁工程的投资和运营成本。这时如何保证社会资本的合理收益？这时就需要政府与社会资本方签订PPP项目协议时构建合理的收益分配机制。

（一）价格补贴

地铁涉及公共服务领域，为满足公共出行需求，平抑公共产品或服务的价格水平，政府通常会根据本地情况设定政府指导价。但如果地铁车票定价过低导致使用者付费不能覆盖社会资本方的投资成本，对社会资本方来说显失公平。因此政府需要设定合理的票价机制，在社会投资人的经济利益和政府方的公共利益之间找到有效的平衡点。以测算票价为基础，北京地铁4号线特许经营协议约定，当每月度结算的票价收入低于测算票价收入时，北京市政府就差额部分给予项目公司相应的补偿。而如果实际票款收入高于测定的收入水平时，特许经营公司将其差额的70%返还给市政府。此外，为了保证项目公司降低建设成本和地铁的运营成本，北京市政府在合同签订前曾考虑直接利用政府财政拨款对使用者付费缺口部分实施价格补贴，政府直接实施财政补助会加重财政负担，与政府引入社会资本的初衷不符。因此，北京市政府将4号线车站地上和地下空间进行综合开发，允许项目公司对地铁内的车站广告招租，设立便利店，获得租金收益。

（二）投资补助

北京地铁4号线线路全长28.2公里，包括24座车站，概算投资额高达153亿元，建设期预计5年。因此考虑到需要投资海量的建设资金，投资风险过大，社会资本方担心单纯依靠使用者付费无法完全覆盖。北京市政府借鉴香港地铁项目的做法，采用投资补助的方式，创造性地将4号线分为两个独立的部分，其中车站、洞体的土建工程由项目公司大股东之一的京投公司负责完成；车辆、信号灯社会部分由项目公司负责安装工程。项目公司只需要承担总投资额的30%，有效地降低了项目公司的负担，PPP协议约定的30年特许经营期有效地保证了项目公司能够收回项目成本并获得合理收益。为保证项目公司对地铁的正常运营维护，北京市政府委托的项目实施机构与项目公司另外签署了《租赁协议》，将地铁4号线洞体、车站部分以租赁的方式给项目公司使用，只象征性的收取少许租金。有效地减轻了项目公司的投入，同时避免了国有资产转让的复杂手续，提高了項目的进展效率。

（三）政策支持

北京地铁4号线虽然强调引入社会资本方，将社会资本的资金、管理技术等优势转化为政府职能，但该项目生命周期长，传统的政府多部门审批手续势必影响PPP项目的实施效率，与采用PPP模式提供公共服务的初衷相悖。因此为提高PPP项目的事实效率，北京市政府副秘书长亲自牵头领导招商小组，在4号线的筹备过程中，组织北京国资委、法制办、财政局、运输局、路政局等多部门参与，明确各部门的分工，由市发改委负责项目实施方案的编制和审批。这种政府工作机制的创新对4号线的顺利实施功不可没。