外商投资准入制度之负面清单管理模式

2018-04-23杨艳芳

法制博览 2018年3期

摘要：随着世界经济日新月异的发展及投资自由化进程的加快，我国外商投资准入制度亟需与国际接轨，推动我国贸易投资新变革势在必行。而负面清单作为外商投资的指导被越来越频繁的出现在双边及多边投资协定中，而负面清单模式在我国的应用还处于探索与试验阶段。因此，探索出一套适合我国国情的外商投资准入管理模式对改善我国目前的投资环境及日后的投资管理具有重要意义。本文从负面清单模式的含义出发，分析其利弊并结合国际经验，最后阐述其在我国推行的建议。

关键词：投资管理模式；负面清单；国际经验

中图分类号：D922.295 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）08-0165-02

作者简介：杨艳芳（1992-），女，汉族，河南开封人，郑州大学法学院，2011级国际法学专业硕士研究生，研究方向：国际经济法。

一、负面清单模式的含义

负面清单作为一种反向的开放方式，是国际通行的一种东道国对外商投资领域实施限制或划定投资范围的管理办法，即以清单方式明确列出禁止与限制投资的行业、领域、业务等的目录，而清单未列的领域、行业或部门即为允许外国投资者合法的投资经营的范围。一般来说，负面清单涉及的领域主要包括关系到国家安全、国家金融安全、环境保护以及影响国家基础或具有战略意义的行业等。

负面清单的本质为非歧视、市场化及促进贸易投资自由化，其应用的目的是建立一个统一的公平、開放、透明的市场，充分发挥市场在资源配置中的作用。东道国可将有关国家主权、国家安全与涉及国家重大利益的领域予以保留，而对亟需引进外商投资的行业则实行开放性准入。若将负面清单作为市场准入制度的基础与核心，准入与否的标准就不再是对资本的分类而只是依据负面清单，市场从而能够更加充分发挥其自身调节的优势，有效减少政府在资本自由流通过程中的干预，克服正面清单的一些固有弊端。

二、引入负面清单模式的利弊分析

（一）提高外资准入效率，符合外资法发展趋势

负面清单明确列举出禁止与限制外资准入的领域，相对于正面清单而言不仅提高了外资准入的效率，还增加了透明度，使得外国投资者在进入东道国之前清晰明了地预测其能否被东道国接受，增强了外国投资者对东道国的信任与安全感，提高了外国投资者对东道国投资的积极性。虽然世界各国有着不同的发展背景与法律体系，在不同的经济发展阶段面临着不同的经济发展需求，但实行负面清单管理模式已成为国际投资领域的发展潮流，美国在其BIT范本中明确采用负面清单模式，加拿大、澳大利亚、新加坡及一些拉美国家也相继采用此模式。不仅如此，这一投资领域的管理办法也被应用于双边或多边自由贸易协定或经济一体化协定中，如2004年签署的《澳大利亚——美国自由贸易协定》，2012年生效的《美国——哥伦比亚贸易协定》等。

（二）填补法律与投资监管领域的“空白地带”

按照正面清单模式的要求，外国资本只有清单列明的领域内方可进入，但经济事务纷繁复杂又瞬息万变，明确列举的事项是极为有限且滞后的，由此产生诸多的“空白地带”，外国资本若要进入则需经过东道国政府的严格的审批程序，在此种外资管理模式中，政府享有较大的自由裁量权而削弱了外国投资者对其投资的信心。而负面清单的实施使“空白地带”的问题迎刃而解，除清单列明的领域外，外国资本可以合法、自由的流通而不受东道国限制。不仅有利于提高外资准入的效率，也进一步提高了外国投资者的积极性。

三、运用负面清单模式的国际经验

墨西哥、加拿大与美国于1992年签署了《北美自由贸易协定》（NAFTA），以较为开放的外资管理方式吸引大量外国投资，不仅给三国的经济注入了新鲜的血液，带动其国内产业得到进一步发展，同时，也进一步证明了负面清单模式在发展中国家实施的可行性。由此可见，负面清单模式在不同发展程度的世界各国均具有可推广性。美国作为负面清单模式的积极推行者，负面清单模式几乎应用于其所有的双边及多边投资协定中，由于其实行负面清单模式由来已久，其对负面清单模式的应用较为成熟，列举的内容更加明确，透明度也较高。而作为三个成员中唯一的发展中国家，墨西哥加入NAFTA既给本国经济发展带来的新的机遇：吸引了更多的外资，促进本国经济发展方式转变；但同时也产生了一些负面影响：墨西哥大量中小企业由于受到两个发达国家的夹击无力扭转而破产，从而导致众多职工失业，进而加剧了贫富差距；而大量资金注入的制造业得到飞速发展，但也直接严重破坏了墨西哥的生态环境。

四、在中国推广负面清单模式的建议

虽然负面清单模式在美国等欧美国家发展已日趋成熟，但包括中国在内的许多发展中国家始终对负面清单模式抱以谨慎的态度持续观望，担心引入其将会对本国企业造成不可挽回的损失，并在一定程度上限制本国对外资准入方面的管辖权，从而影响到其经济主权。但随着经济全球化与资本自由化的趋势日渐明确，负面清单模式已然成为外资准入领域不可逆转的发展潮流。

（一）灵活运用负面清单

外资准入的管辖权长期以来被视为是一国经济主权的重要组成部分，是国家主权原则在经济领域的延伸。中国同大多数发展中国家一样，在外资准入领域长期使用正面清单的外资管理模式，但随着国际经济领域日新月异的变化发展，引入负面清单管理模式势在必行。为避免其对国内企业造成冲击或为本国经济主权带来不良影响，笔者认为，可以在金融开放与风险规避间找到一个平衡点，对于临时保护性的产业不以正面清单或负面清单的形式予以规定，而是以时间表作为一种过度的方式加以规定，到达指定时间时限制取消，既可缩短负面清单的长度，又能提高保护的透明度，从而促进投资自由化。

（二）完善信息公开与审查监管机制

东道国对清单信息的公布在负面清单模式实施过程的重要环节，其对外国投资者的重要性也不言而喻，因此，完善信息公开制度对负面清单模式的实施具有重要作用。鉴于国际经济形势瞬息万变，而负面清单模式的性质决定其具有相对稳定性，相对于日新月异的经济形势而言，清单有一定的滞后性。再者，随着外资的市场份额的陡增，政府对外资的风险防范、安全监管和制度保障等方面的难度系数也会相应增大。因此，笔者认为东道国在实行负面清单的基础上，应根据企业的反馈与风险的评估，尽快健全外资准入的相关安全审查制度，保护本国产业，防范本国由于外资准入而带来的风险。

五、结语

在经济全球化的今天，投资自由化已然成为国际投资领域的发展趋势，而对外开放是一柄双刃剑，引入负面清单模式是对开放可能给东道国带来冲击等负面效应来说为应采取的必要保护措施。世界各国也在不同程度地改善本国外资立法并出台相关政策法规，探索负面清单模式在本国发展与实践的道路，以期营造更好的外商投资环境来吸引外国投资者的投资从而发展本国的经济。我国作为正向世界经济强国迈进发展中的大国，面临着与其他吸引外资国家在市场开放和投资自由化措施方面的竞争压力。因此，在外商投资领域引进负面清单模式势在必行。

然而，冒然降低外资准入的门槛、大范围开放外资进入领域，会在一定程度上缩减东道国在资准入领域的自由裁量权，甚至给东道国的经济主权带来不良影响。因此，在制定负面清单时应基于本国具体国情并结合本国经济发展状况，既要保护本国企业，又要兼顾外国投资者的合法权益。同时，建立健全的法制保障体系是全面推行负面清单模式的重要保证，而政府应加强监管能力建设与制定配套的政策和措施，为负面清单模式的全面施行保驾护航。