完善农业生态补偿法律制度的探讨

2018-04-23郗铮

法制博览 2018年3期

摘要：农业生态补偿主要是指应用特定的制度来全面弥补农民群众在生态保护当中所能够承受的各类损失。就本质而言，实施农业生态补偿的基本宗旨是要缓解冲突，对农业生产者以及当地生态实施全面整合。从当前来说，诸多地区均在探索实施农业生态补偿的基本框架，目的是要运用法律约束的形式来缓和各类矛盾，并且在这一基础上努力平衡生态权益和农民群众的自身权利。从生态补偿来考虑，和农业生态补偿息息相关的法律制度体系还有待于进一步完善，这就需要应用法律的渠道来平衡当前的农业生态。本文在概述农业生态补偿的基础上，探讨了我国实施农业生态补偿法律制度的迫切性，分析了当前我国农业生态补偿法律制度存在的问题，并提出了进一步完善我国农业生态补偿法律制度的对策选择。

关键词：农业；生态补偿；法律制度

中图分类号：D922.4；D922.68 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）08-0075-02

作者简介：郗铮（1983-），女，汉族，河南林州人，研究生，西安培华学院通识教育中心，讲师，研究方向：马克思主义理论、习近平生态和生态经济学。

在目前的产业发展体系之中，农业理应成为其中的中心和基础，而农业生态和本地的未来发展具有相当密切之联系。对各地生态环境加以充分完善，能够切实消除农业生产所造成的各类生态隐患，而且还能实现生态和农业之间的平衡。但是，在这一过程之中，一旦要对生态环境实施保育，那自然很有可能会对一些生产者造成极大的负担。该现状事实上非常不利于提高人们保护生态环境的主动性。面对着新的形势，我国十分需要应用农业生态补偿的举措与手段以平衡相关各方的利益，在确保农业生态的基础上，还应当兼顾农业生产者实施偿付之代价。和农业生态补偿相关的法律法规体系必须进行健全完善，应用法律的途径来落实相关保障，从而让生产者和本地农业生态间的对立矛盾得到切实缓解。

一、农业生态补偿概述

所谓生态补偿，主要是指生物体、种群或者生态系统在遭受干扰之后体现出来的减缓干扰与改善个人状态让生存得到继续维持之能力，或可视为对生态负荷加以还原的能力。生态补偿十分注重自然生态对外部压力所具有的缓冲力，也是生态系统对自身的修复与还原。生態补偿体系的最终目的是为切实保护、恢复与维护生态服务等功能，从而做到自然生态补偿。农业生态补偿属于生态补偿的具体形式之一，和生态补偿的含义保持一致。农业生态补偿的主要概念涵盖了以下主要内容：一是其目的是为了切实保护当地的农业生态环境，旨在保护与恢复、维护农业生态系统所具备的服务性功能；二是不仅要对保护农业生态系统作出相应贡献的人士作出补偿，而且还应当对在保护农业生态系统中自身利益的受损加以补偿，这里的利益损害不仅包含显性经济利益，而且还涵盖了隐形存在着的放弃发展而导致的机会损失。

二、我国实施农业生态补偿法律制度的迫切性

一是我国生态文明建设的迫切要求。近年来，全球各国均将生态文明视为本国未来发展的重要战略性举措，我国一样在这一时期推进了生态文明创建工作。党的十八大用单独的篇章来论述生态文明，让其地位得到了空前的提升。自然，生态文明建设之所以这样重要，也与如今我国农业生态被大量破坏、农业性资源大量减少、农业领域污染趋于严重为特点的农业生态环境之间密不可分。一旦农业生态环境无法得到切实改进，就会导致我国的生态文明整体建设无法实现，所以国家一定要从制度与政策上确保农业生态补偿能够得到全面落实，而加强农业生态补偿法律制度建设是必不可少的。二是推进我国农业稳定发展的迫切要求。农业生态系统不但涵盖了可以进行农产品生产的土地资源，而且还涵盖了湿地、草原、湖泊以及森林等诸多资源。然而，一直以来，为切实解决生存压力，我国始终坚持以农产品为中心的农业开放战略，将非常多的非耕地资源转换成土地资源，导致农业生态资源在多样性上受到极大的损失，进而造成了无法避免的生态环境遭受破坏的问题，而且还影响到农业领域生产的合理发展。虽然我国也在运用相应的农业生态补偿性举措对各类环境被破坏的问题加以修补。然而，因为法律制度性的问题，导致大量政策举措只能够在当时实施，其成效难以全面展现。三是提升维护农民群众经济权益的重要保障。在我国农业领域之中，农民的经济权益难以得到保证是十分重要的诱因之一，也是我国绿色农业生产遭受巨大阻力的重要内容，而农业生态补偿则运用财税、社会公益以及市场调节等各类途径来激励一线农民群众来保护农业生态平衡的重要机制。在农业生态补偿法律制度得到健全以后，农业工作者的切实经济利益能够有力地保障，且其主动性一定能够得到极大地提升，进而产生农业生态化良好循环机制。

三、当前我国农业生态补偿法律制度存在的问题

一是立法缺乏系统性。依据目前我国农业生态补偿法律现状，只有《环境保护法》中规定了国家应当健全完善生态保护补偿机制。此条尽管已明文给予生态补偿制度以法律上的地位，但还是没有和其加以配套的法律制度，可执行性不高。同时，我国的农业生态体系并不只是供应粮食生产的土地类资源，而且还覆盖了包括湿地、草原、湖泊以及森林等在内的大量资源，和其有关的生态补偿则是诸多不同利益主体彼此权利、义务及责任进行重新划分之过程。如今，我国的农业生态补偿规定只是散见于《农业法》与《土地管理法》等专业性法律之中，且多为原则性的条款，对于具体操作内容还缺少精准的法律证据。二是立法中缺少社会大众尤其是农民群体的积极参与。我国修订之后的环保法和相关单行法都明文规定了公众应当参与其中，但是对参与的范围、方式以及机制等都缺少相应的法律规定，在司法实践当中尽管有公众的积极参与，但是却缺少行为上的制约、参与的途径也不够顺通，而且农民群众也没有相应的渠道来表达自身诉求，只得被动地加以接受，从而导致农业生态补偿政策难以全面体现出利益相关人的切实权益，在相当大的程度上影响到了决策的规范性与严谨性。三是补偿资金的来源较为单一。当前主要是由政府部门来买单，而市场则极少会参与其中。如今，我国的农业生态补偿资金是运用中央与地方政府运用财政转移加以支付、政策补偿等相关形式一起承担的，制度的运转成本相当高，而且财政的压力也在不断增加，资金的来源途径过于单一，导致政府补偿的能力以及范围均被限制，十分不利于农业生态补偿的落实。四是补偿的标准不够科学。当前我国农业生态补偿的区域性因素还不够显著，因此，要制定出台具有地域性特征的合理补偿标准是确保农业生态补偿法律制度得到全面落实的重点。在一些地方所制定的地方性法规当中，农业生态补偿的相关规定无法让下级政府进行参考，从而间接拓展了政府机关的自由性裁量范围，无法确保受补偿人群的切身利益。同时，还会导致政府机关的权力责任缺乏明显界限，非常不利于对补偿行为实施监督与追责。

四、进一步完善我国农业生态补偿法律制度的对策选择

（一）提升我国农业生态补偿法律制度设置的规范性

我国农业领域的生态环境总体性决定了系统性农业生态补偿法律法规体系保障的重要意义，也就决定了农业生态补偿所具有的立法等级与具体内容均应具有系统性以及完整性。因此，要从国家的层面上全面理顺生态补偿法律法规与周边环境资源法律彼此间的关系。要按照《农业法》和《环境保护法》等法律，尽可能地推动《农业生态补偿法》。唯有农业生态的补偿权能够得到法理层面上的认可，这一权利才能够真正有法律上的效力，而且还能够转换为法定的权利。与此同时，还要完善具体的落实机制以及救济渠道，把应然的权利切实转换成实然的权利，确保我国农业领域的生态补偿权能够得到落实。

（二）完善我国的公众参与机制

首先是要创建农业生态决策的社会参与体系。在政府部门实施决策之前，还需要及时运用微信、微博、网络等方式向有关地域的农民群众发布相关信息。在决策的过程之中，应当注重于引导社会各方加以关注，从而建立其政府、企业与社会公众共同决策的科学机制。我国政府还应当立即公布立法方面的新动态、新政策以及生态补偿资金运用状况等有关信息，有力地落实广大农民群体对于生态补偿的知情权。其次是要健全生态补偿听证机制。我国农业领域的生态补偿牵涉到了多方面的利益，能够切实保障农民群体的权益，而且还能够避免决策出现盲目性。要积极健全听证机制，邀请社会各方利益的代表尤其是要拓展农民代表的权益，提供让其充分表达自身诉求与建议的方式，努力做到决策的科学化与规范化。最后是要全力发挥环保领域公益性组织所具有的力量，为社会大众参与到生态补偿之中建立起彼此交流的良好平台。

（三）千方百计拓展补偿的途径

要不断拓展我国补偿资金的途径，改进补偿的方式，创建政府体系与市场机制彼此联系的农业领域生态补偿方式。依据当前我国生态补偿资金的来源过于单一化的不足，要不断拓展补偿资金的来源途径，积极鼓励社会资金加以募集并且运用好市场体系。政府部门除了实施财政转移支付以及政策性补偿之外，还要积极实施好环境友好的农业生态补偿内容，全面调动起广大农户的参与激情。我国应当充分学习与借鉴美国、德国等西方国家在环境友好项目中开展的生态补偿先进经验。同时，还可运用征收农业生态环境补偿金的形式来募集相应的补偿资金，并且持续拓展资金的来源途径。当然，还应积极借鉴别国在生态补偿方面的先进经验，在政府进行补偿的主导之下实施市场化补偿新机制。

（四）健全我国农业生态补偿的监督体系

我国政府机关应当不断强化执法工作，进一步健全农业生态补偿方面的监督体系，这是本领域有关政策是否能够得到全面落实的重要基础。首先是应当规定各级政府部门的责任目标和权力的范围，对于农业领域的生态补偿资金，应当严格依据法律规定加以支付，并实施全程化监控，切实防范资金被挪作他用。其次是应当积极推广环境友好类替代性技术与限定性的农业技术标准之运用，对于极大地影响到生态环境的农业生产类型加以监管，并且形成合理的奖懲制度。最后是要对农户在农业领域生态环境治理当中的项目实施状况实施全面评估，对于工作效果突出的农户予以相应的奖励，对于未能实现预期目标的农户则应取消其获得补贴之资格。

五、结语

综上所述，农业生态补偿是一项十分重要的系统性工程。农业生态补偿法律体系通过法治化形式来推动生态补偿得到充分落实。该制度之实施能够有效地激发出农民群众保护农业生态之主观能动性，有力地调控农业生产和农业生态环境相互间的矛盾，进而推动五位一体的综合发展，不断提高我国农产品的市场竞争实力，进而促进农业往现代化和产业化的方向加以发展。