我国新能源与可再生能源立法分析

2018-04-23许利娟

法制博览 2018年3期

摘要：传统化石能源的利用使得近些年环境问题突出。为了改善环境以及实现可持续发展的目的，必须要改变当前的能源利用结构，加大新能源与可再生能源的利用。应当不断加强与完善新能源与可再生能源的立法工作，以保障其利用。目前新能源与可再生能源的立法存在一些不足之处，如政策配套不成熟；相关定义、种类不明确；立法零散等；本文通过综合分析，提出了完善新能源与可再生能源立法的建议措施：提出优惠的融资政策、完善价格立法、完善财税立法、强化政府采购、落实强制配额制度、完善能源管理体制等。

关键词：新能源；可再生能源；立法

中图分类号：D922.67 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）08-0044-02

作者简介：许利娟（1980-），女，河南开封人，澳门科技大学，博士在读，东莞理工学院城市学院，讲师，主要从事民法、环境与资源保护法的教学与研究工作。

随着我国国民经济水平的提高，环境问题变得尤为突出，而新能源和可再生能源引起了各个国家的高度关注，其中尤其是重视新能源与可再生能源的立法工作，我国同样如此。但是，我国在此方面的立法仍然存在这诸多不足，尤其是随着科技的发展，新能源与可再生能源的立法出现了许多新的问题，早前的立法呈现出一定程度的滞后性，必须加以完善。基于此，本文主要从以下几个方面分析我国新能源与可再生能源的立法问题，并提出自己的一些见解，供以借鉴。

一、新能源、可再生能源的定义

依据我国《可再生能源法》的规定，例如太阳能、海洋等非化石能源都叫做可再生能源；水电是否适合本法，主要取决于相关部门的规定，并须通过国务院批准才行；而利用炉灶等设备对秸秆、薪柴直接采取燃烧的方式，是不适用本法的[1]。由此可见，从我国法律的规定来看，在涵盖可再生能源的外延中已经清楚地指出了非化石能源所包含的内容。就水利发电而言，并没有将其排除于定义之外，仅仅对其是否适用相关法律进行了规定；与此同时也对炉灶将秸秆等相关物质采取燃烧的形式进行明确的否定性规定，此行为是不适用《可再生能源法》的。

依据我国法律以及相关文件的规定，新能源主要是指风能、地热能等可再生能源经过相应的转变亦或是加工以后获得相应的电力或者洁净燃料。虽然新能源和可再生能源的定义有相似之处，但并不完全相同，新能源的内涵与外延更为宽广。但是在通常情况下，尤其是在区别于传统化石能源的角度来讲，我们是将“可再生能源”与“新能源”两个概念放在一起讲的，取它们的相同、想通之含义。所以除了某些特殊规定以外，针对“新能源和可再生能源”这一词来说，通常包含以下几种：第一，水能；第二，太阳能；第三，风能；第四，生物质能等，但是不包含核能。因为核能与其他新能源的性质存在着较大的区别，我国并没有把核能当作新能源。

二、当前有关新能源与可再生能源的立法存在的缺陷

（一）《可再生能源法》的配套政策有待提高

当前，我国已经制定出了有关新能源与可再生能源的法律以及实施细则，但是仍然不全面，一些法律实施中的关键问题没有涵盖在相关实施细则中。依据《可再生能源法》的相關规定，国家对于新能源与可再生能源的使用推广主要采取了以下几种政策：第一，价格机制；第二，设立专项资金；第三，提供相应的优惠政策等。目前，法律对可再生能源价格管理以及费用方面的规定较为明确，但是这些明确规定通常体现在利用可再生能源的发电方面，而对可再生能源的供热方面以及燃料发展方面并没有给出明确的规定。

（二）立法对新能源的定义及种类规定不明确

从立法的内容来看，我国立法对新能源所包含的种类规定并不明确。比如针对新一代核能、氢能等相关新能源立法体系中并没有给出一个明确的规定[2]。倘若把新能源与可再生能源立法内容进行合并，那么核能以及氢能等相关能源是属于和种类的能源，应当对其利用如何具体规制等问题还是需要立法加以明确的。

（三）立法零散，缺乏体系性

从新能源与可再生能源的相关法律规定可以看出，《可再生能源法》中的各项规定都具有概括性的特点，显然这种立法形式仅重视了两者存在的共性，但是忽略了不同技术种类之下的可再生能源的个性。就可再生资源而言，我国在其实际应用领域的立法非常零散，散见于国务院及相关职能部门的行政法规、行政规章之中，缺乏统一性、体系性，立法无法发挥出自身的价值。

三、完善我国新能源与可再生能源立法的有效措施

（一）提供优惠的融资政策

由于在开发与利用新能源和可再生能源的时候一般会花费较多的资金，所以银行应当拓宽信贷规模，为相关企业提供贷款方面的支持。从当前的发展形势来看，市场主体对开发新能源和可再生能源这一战略没有较强的认知能力，市场也存在着较大的利益风险，因为新能源与可再生能源往往开发时间比较长，前期投入资金大，资本回收周期长，这是其建设项目与其他项目的重大区别。因此相关立法中关于新能源与可再生能源开发的融资政策问题就显得尤为重要。比如可以把有关项目的还贷时间的规定加以延长，继而达到贷款扶持的效果。

（二）强化政府采购

显而易见的是，应当建立一套完善的绿色采购机制，而这项制度主要依赖于政府亦或是相关企业采购清单来开发新市场，进而促使其可以在激烈的市场中站稳脚步[3]。企业在使用新能源产品的过程中，容易致使成本逐渐增加，并且在监管制度不严的情况下，会降低其市场竞争力。必须加大政府对使用新能源与可再生能源企业产品的采购力度，以消除这些企业在市场竞争中遇到的障碍，应将这一举措在《政府采购法》条例中加以强制性的规定。

（三）有效落实强制配额制度

应当借鉴某些发达国家的经验，对我国电网绿色电力配额提出要求，充分调动相关企业主动参与其中，这种制度也可以叫做“绿电配额”制度。比如法律可以规定要求相关公司在每一年度须购买指定数量的可再生能源电力，并制定出合理的规定比例。通过这种强制配额制度，能够优化能源结构，为新能源以及可再生能源的开发和利用创造有利条件。

（四）完善价格立法

我国目前的资源产权以及定价机制尚不科学，需要对资源的定价制度加以完善，同时也要对开发新能源和再生能源给予一定的资金支持。当资源价格体系还没有完善的情况下，推动节能型经济会存在较大的難度系数。这样就需要把环境成本内在化，并且把环境外部成本渗透到价格体系中。当化石资源处于低价的状态时，需要对新能源采取必要的经济支持。当前，化石资源价格不包含以下两个方面：一方面是不包含资源在实际开发时环境出现污染的情况；另一方面是生态破坏成本，比如在对西电东送工程开展施工的时候，因为无论对于西南地区来说，还是就西北地区而言，煤炭都会含有大量的硫，这样就会对周围的环境带来较大的影响，然而从当前电价形成的体制来看，还没有把脱硫成本融入其中，尤其是针对老电厂来说。这样不但会对防治效果带来影响，同时也无法呈现出能源企业市场竞争能够的公平状态。所以，一定要制定出切实可行的政策，并把环境外部性成本融入到资源以及产品价格中。

（五）完善财税立法

通常情况下，财税政策通常起到以下几个方面的作用：第一，优化结构；第二，提高新资源使用比例；第三，补偿外部经济；第四，增强研发创新能力。强制性手段和经济激励政策结合起来可以起到显著的效果。由于税收优惠政策能够促使可再生能源技术朝着产业化的方向发展，随着该政策的有效落实，可以在很大程度上减少企业的税负，同时也提高了企业的综合能力，进而促使可再生资源的开发与利用得到良好的发展。《企业所得税法》对资源综合利用、节能节水等方面给予了适当的税收优惠。该法规定企业合理使用资源，在满足相关规定以后生产出来的产品收入，可以包含应纳税所得额时减计收入；当企业在以下情况购买相关设备时，能够依据具体的比例税额进行抵免：第一，环境保护；第二，节能节水；第三，安全生产。显然这些优惠政策的有效落实，能够在很大程度上推动再生能源的开发与利用。

（六）完善能源管理体制

在必要的情况下应当成立一个专业的能源管理部门，其目的是为了促使能源结构实现科学布局，同时也最大程度减少能源企业恶性竞争的情况[4]。对于新能源部门来说，和石油、电力等传统行业部门有着较大的差异性，该部门应当是一个精干、具有统筹规划的政府部门，但是它不能对能源企业的生产进行直接管理。一般情况下，它的职责包含以下几个方面：第一，制定出切实可行的能源政策；第二，对能源的生产以及消费情况做好监督工作；第三，加大对能源研究的力度等。然而能源结构调整以及能源安全问题不但直接影响我国的经济发展水平，同时也会影响国家的整体利益，所以我们必须重视能源管理部门的科学设置问题。