功能性监管在我国互联网金融领域的探索运用研究

刘广

摘 要：随着我国互联网金融深度快速发展，其社會的负外部性效应逐步显现扩散，传统监管体制在规制互联网金融发展方面显得力不从心，功能性监管的独特优势以及在国际上的成功经验，为促进互联网金融稳健规范发展、维护保持互联网金融创新活力提供了一剂良方。

关键词：功能性监管；互联网金融；稳健发展；创新活力

中图分类号：F832.2 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2017（11）-0080-04

近年来，随着移动信息技术与金融的深度融合，互联网金融领域创新层次和普及深度不断深化拓展，互联网金融的快速发展大大降低了金融交易成本，优化提升了金融资源配置效率、丰富拓展了投融资渠道，进一步增强了公众对普惠金融服务的获得感，但随之而来的P2P公司倒闭潮，股权众筹欺诈问题，校园贷跳楼、裸贷等恶性事件也让互联网金融备受质疑，如何在深化创新与坚守底线之间实现优化平衡，是推动互联网金融持续稳健发展的关键，本文根据全国第五次金融工作会议上提出的“以防范系统性金融风险为底线，加快相关法律法规建设，完善金融机构法人治理结构，加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视行为监管”的思路，试通过探索在互联网金融领域强化功能监管运用的有效方法和模式，以更好地推动互联网金融在减少负能量前提下实现稳健最优发展。

一、功能性金融监管理论及特点

功能性金融监管的概念由美国经济学家罗伯特·默顿1993年最先提出（在《功能视角下的金融体系运营与监管》一书中提出并阐释），他认为金融监管最重要的目标是保证金融因素在经济发展中保持良好的、稳定持续的促进作用和最优化实现资源的跨地域和时间配置，这是金融监管效率体现的根本所在。据此，他提出功能性金融监管的概念。所谓功能性金融监管是指依据金融体系基本功能而设计的监管，较之机构性监管，它能够实施跨产品、跨机构、跨市场的协调、且更有连续性和一致性，其呈现出三个主要特点：一是功能性金融监管注意力主要集中在最有效率地实现金融体系基本功能的制度结构上，其目标是促进金融机构、金融市场的构成与形式根据经济发展的要求进行必要的变化，而不是试图保护和维持现有的制度结构，因而功能性监管具有一定的超前性和可预见性。二是由于金融体系、金融产品所实现的基本功能很少发生变化，使得据此设计的监管体制与监管规则更具连续性和一致性。因而功能性监管能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。三是功能性监管强调的是跨产品、跨行业、跨市场的监管，并按照各监管部门最熟知的经济功能分配监管权限，因而能大大减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区，可以有效地控制和防范在机构性监管体制下金融机构常见的“监管套利”行为，提高监管效率。

二、互联网金融加强功能性金融监管的内在机理

（一）传统机构性监管难以有效规制互联网金融活动。传统意义上的机构监管是直接把相关金融机构列为监管对象所形成的监管框架，不同类型金融机构业务范围基本由对应金融监管部门职权来界定，不同监管部门可以通过对相关金融机构业务活动的限制（或审批）能够比较直接顺畅地要求金融机构的各项经营行为符合监管部门的意图和政策要求；但随着互联网技术与金融的深度融合，打破了原有只能由传统金融机构从事的金融业务界限，从事互联网金融活动的各类市场主体得到了极大扩展，既有传统金融机构，也有第三方支付机构，更多地参与主体则是一些互联网技术企业或是金融中介公司，很难简单地以机构分类监管划定监管范围及职责权限，传统监管模式难以覆盖到互联网金融活动的各个环节，易导致出现监管重叠和监管真空现象，同时也使从事相同（或基本相同）业务的金融机构与非金融机构在金融市场竞争中处于不平等地位。互联网金融参与主体的多元性在客观上要求金融监管按照金融功能定位，给进入金融市场的各类参与者以充分的市场选择权，使他们既分享金融市场带来的各种收益，又承担相关的投资运作风险，从而确保互联网金融市场的稳健发展。

（二）传统机构性监管不利于互联网金融的创新深化。互联网金融发展的不竭动力来自于其持续不断地创新，金融创新的本质在于促进不同类型的金融活动实现融合统筹发展，实现金融交易效率和质量最优化。在传统机构性监管模式背景下，监管部门把主要精力聚焦在已设定的职能边界内对相关金融机构实施微观监管，受职责和专业技术等因素制约影响，不同监管部门主观上会采取各种措施限制或者禁止金融机构开展跨行业、跨领域经营来维护本行业金融运行安全，进而形成了不同行业的监管壁垒，监管壁垒的存在对金融创新的效率会产生迟滞和阻碍作用，不利于营造形成深化金融创新的良好外部环境；同时伴随着互联网金融的发展，不论是金融产品还是金融运作都呈现出愈加复杂的趋势，每种新的金融产品常常是多种金融机制的复合产物，每种新的金融运作也常常综合运用了多种金融机制，综合化多元性已成为互联网金融发展的大趋势。互联网金融创新的持续性和金融产品的综合化在客观上要求监管部门按照功能性监管规则，把监管重心从简单地机构监管向功能监管与机构监管并重，审慎监管与行为监管并举转变，把主要精力放在如何完善功能性监管体制以实现对金融创新产品的有效监管上，为金融创新深化营造一个良好的环境。

（三）传统机构性监管难以防范和化解互联网金融风险。强化金融监管的主要目标就是防范系统性风险和区域性风险，互联网金融是高风险性金融与涉众性互联网结合的新兴事物，这让互联网金融比传统金融更具涉众性风险，风险面更广，传染性更强，其表现出四个显著风险特征（即“长尾”特征）：一是互联网金融服务人群的金融知识、风险识别和承担能力相对欠缺，属于金融领域的弱势群体，容易遭受误导、欺诈等不公正待遇；二是互联网投资金额小而分散，作为个体投入精力监督互联网金融机构的成本远高于收益，所以“搭便车”问题更加突出，从而针对互联网金融的市场纪律更容易失效；三是个体非理性和集体非理性更容易出现；四是一旦互联网金融出现风险，从涉及人数上衡量（涉及金额可能不大），但易于跨行业、跨市场、跨机构传染，形成连锁风险效应，极易诱发区域性和系统性金融危机，对社会造成的负外部性大。在传统机构性监管模式背景下，监管部门更多地是关注职责范围内的行业风险，对于跨行业、跨领域、涉及面大的交叉金融产品风险监测及防范能力和经验不足，加之缺少协同处置金融危机的监管联动机制，很难阻断风险扩散传染的渠道，应对系统性风险和区域性风险能力明显不足。互联网金融风险的可控性在客观上要求按照功能性监管规则，建立责任清晰、协调高效的监管合作机制，构建复杂金融环境下的金融危机协同处置机制，努力在维护好互联网金融市场活力和做好风险控制之间实现平衡。

三、国际功能性监管与互联网监管经驗借鉴

（一）国外功能性监管主要模式。统一监管型。即对不同的金融机构和金融业务，无论是审慎监管还是业务监管，都由一个机构负责。如英国在上世纪90年代设立的金融服务局（FIA）就是由原来的银行监管部门、证券投资委员会和其他金融自律组织合并成立的。在这种监管体制下，每一种金融业务都由FIA下的部门负责，对有争议的业务则由FIA负责。目前实行这种模式的还有日本、韩国等国家。

牵头监管型。这种监管体制是在分业监管的基础上，建立及时磋商协调机制，相互交换信息，为防止监管机构之间的扯皮推诿，特指定一个监管机构为牵头机构，这样可以很好地解决分业监管体制下存在的监管真空和业务交叉问题。其典型代表是法国。

伞形监管。这是美国自1999年《金融服务现代化法案》颁布后，在改进原有分业监管体制的基础上形成的监管模式。根据该法规定，由美联储（FRB）继续作为综合管制的上级机构，对金融控股公司实行监管，另外由货币监理署（OCC）等银行监管机构、证券交易委员会（SEC）和州保险厅分别对银行、证券公司、保险公司分业监管；另外，FRB 对金融控股公司集团整体实行监管，必要时对银行、证券、保险等公司的限制监督行使裁决权。

（二）国外互联网金融监管主要经验。1.对第三方支付的监管。美国对第三方支付实行功能性监管，无专门针对第三方网络支付的法律法规，仅将其视为传统支付服务的延伸，在监管体制上实行联邦和州分管制，联邦层面由联邦存款保险公司（FDIC）负责监管，而各州监管部门可在不违背本州上位法基础上，对第三方网络支付平台做出规定；在平台沉淀资金管理方面，明确将平台沉淀资金定义为负债，必须存放于 FDIC 在商业银行开立的无息账户中，产生的利息用于支付保险费（巴曙松和杨彪，2012）。欧盟则对第三方支付实行机构监管，欧盟明确要求电子支付服务商必须是银行，如是非银行金融机构，只有取得与银行机构有关的牌照后方可开展第三方支付服务，并明确将第三方支付平台界定为金融类企业；在沉淀资金管理方面，欧盟明确要求第三方支付平台将沉淀资金存放于其在中央银行开设的专门账户中，不得挪做他用。如法国就由法国金融审慎监管局（ACPR）进行监管（温信祥和叶晓璐，2014）。

2.对 P2P 网络信贷的监管。美国将 P2P 网络信贷纳入证券业监管，强调其市场准入和信息披露，比较严苛，联邦证券交易委员会（SEC）要求 P2P 平台必须在 SEC 和各州证券监管部门进行双重注册，SEC 同时要求P2P 平台必须注册成为证券经纪商（Dealer），在注册文件中载明平台的运营模式、经营现状、潜在风险、管理团队的薪酬、公司财务等信息，并向SEC 提交每天的贷款列表，持续披露贷款细节和风险揭示。英国和韩国对P2P 网络信贷的监管比较宽松，英国更多强调通过P2P金融委员会进行行业自律，主要通过《消费者信贷法》侧重对借贷双方行为的合规性审查（如要求借贷双方要履行严格的信息披露制度），对P2P 平台的规制较少，仅要求其申领信贷牌照，且无最低资本金要求（张芬和吴江，2013）。韩国则利用既有法律，如《电子商业基本法》、《电信法》、《公平显示广告法》、《消费者权益保护法》等，鼓励包括 P2P 在内的电子商务发展，并将 P2P 平台视为网络电商里的中介电商进行监管，实行有限的信息披露（吕祚成，2013）。

3.对股权众筹融资的监管。美国法律认定的众筹融资包括捐助模式（Donation）、回报和预售模式（Reward and Prepurchase）、P2P 模式、股权模式（Equity）（Bradford，2012）等。其中值得借鉴的是对股权众筹的监管，美国2012 年通过的《初创企业扶持法案》，承认了股权众筹的合法性，并定义了一个新的网上小额发行融资交易的中介机构——集资门户（Funding Portal），对股权众筹中介的资格和行为限制做出了明确规定。随后SEC 于2013 年10 月23 日发布了关于众筹融资的指导规则（Proposed Rules），就众筹企业的年度可融资总额、投资者的年度可投资额、众筹企业的信息披露、众筹融资平台的行为规范等，进一步做出了详细的规定，力求在资本形成与投资者保护之间达成合理的平衡。

4.对互联网货币的监管。由于互联网货币法律地位不确定，交易平台比较脆弱，与庞氏骗局相似，因此各国多对以比特币为代表的互联网货币的合法性持审慎态度。德国承认比特币合法地位，将其归为“货币单位”和“私人资金”；而法国央行则于2013 年12 月6 日发表对比特币的备忘录，认为比特币不是合法货币，具有高投机性，可能为洗钱等非法活动提供便利，要求对比特币与法定货币的兑换平台进行监管（温信祥和叶晓璐，2014）；美联储表示没有把比特币看作一种货币，美国财政部下属的金融犯罪执法网络（Financial Crime Enforcement Network）则在其发布的《关于个人申请、交换和使用虚拟货币的规定》中，将比特币等虚拟货币纳入反洗钱监管范围（王刚和冯志勇，2013）。

从国际互联网金融监管经验比较分析看，各国多是基于自己的国情和市场发展需要选择合适的监管路径，但其中的“把互联网金融纳入法治轨道、容忍互联网金融创新、强化信息披露和风险提示、保护互联网金融消费者、立法应正视小微企业融资需求”等监管经验，对我国加强互联网金融监管工作具有很强地借鉴意义。

四、在互联网金融领域强化功能性监管措施的思路

2015年央行、工信部、国家互联网信息办公室等十部委出台了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），随后“一行三会”围绕各自职责也先后出台了互联网金融监管实施细则，初步构建了我国的互联网金融监管总体框架。坚持基层探索与顶层设计相结合，充分借鉴国际监管先进实践经验，根据功能性监管理论，综合发挥专业性监管机构与行业自律协会合力规制作用，统筹运用审慎监管、行为监管、穿透性监管、金融消费者保护等多种监管手段，动态分类对互联网金融活动实施差异化管理，鼓励创新和防范风险相互支撑，持续促进互联网金融稳健发展。

（一）进一步完善互联网金融监管框架。一是明确法律职责。以立法的形式明确互联网金融机构的性质和地法律位，对其组织形式、资格条件、经营模式、风险防范和监督管理等作出规范；改进完善金融监管部门和地方政府有关部门各司其职、相互配合的监管机制，从互联网金融企业的许可设立、业务运作、资金存放与汇划以及网站的日常管理等实施全面监管。二是强化监管协调。在金融稳定委员会工作框架下进一步强化“一行三会”的监管协调，协调各监管机构以实现宏观审慎管理目标和支持实体经济发展为主线，确定一个相对统一的监管总体目标原则，并以目标原则为基线分别制定对互联网金融的具体监管措施。三是强化市场准入和运营监管。互联网金融产品的准入应以审批制为主、备案制为辅，监管部门在划定红线基础上为金融创新预留空间，通过市场竞争洗牌，最终形成一个合理的行业准入门槛；在市场运营监管中考虑到互联网金融产品之间差异性较大，建议根据平台规模、产品性质、业务类型实施分类监管，发放不同的牌照建立差异化监管标准。四是发挥互联网行业协会的自律作用。尽快研究制定涵盖各类互联网金融活动的行业标准和规范，通过市场规则和行业自律，实现互联网金融发展的自我净化。

（二）进一步健全全面动态的监管调整机制。互联网金融是一个孕育着无限创新活力的新兴产业，其发展需要政策支持和监管机制的适时跟进，只有适时根据产品演进、态势变化对监管机制进行调整才能保证互联网金融的稳健持续发展。动态监管调整机制首先要从调整监管主体责任出发，对新产生的互联网金融业务、金融运行流程要定期更新到各监管主体的责任清单中，确保新业务运行各个环节全部纳入监管视野范围内；其次监管机构要实时研究互联网金融的新动态、新趋势，及时发现和识别存在的风险和问题，及早采取对应监管措施做好风险防范预警工作；此外还要加强国际监管合作，及时吸取国外在互联网金融监管上的经验教训，未雨绸缪提前防范未预见的互联网金融问题。

（三）突出有差别化地分类行为监管措施。互联网金融企业经营的多样性和复杂性，决定了各监管机构必须针对不同业务的经营特点实施各有侧重地行为监管。笔者依据功能性监管理论，按照“内容重于形式”的原則，把现有互联网金融活动暂划分为中介服务类、证券服务类、资产管理类、贷款类、银行存贷款类五种形式，具体行为监管措施建议见下表：

（四）持续深化金融消费权益保护工作。一是监管机构和互联网金融企业应主动履行金融消费者教育职责，运用各种媒介载体持续深化对相关金融知识的普及宣讲，不断提高消费者的金融素养；二是探索建立互联网金融顾问制度，采取政府补贴方式维持其运行，指定由其向消费者提供专业咨询，减少消费者的盲从行为；三是建立快捷高效低成本的互联网金融纠纷处理机制，除了传统的政府投诉处理机构、行政调解、行业协会处理机构、法院诉讼之外，可借鉴国外经验设立金融督察员机制和线上仲裁制度，把仲裁服务嵌入到互联网金融交易流程之中，通过政府资金支持、担保、保险、保证金先行赔付、公布交易纠纷经营者排行榜等方式，确保仲裁结果得以快速执行；四是引入互联网金融产品销售冷静期制度，明确冷静期的期限和消费者任意撤销次数，让金融消费者免受因非理性情绪而遭受到的不必要损害。

参考文献

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The research and application of functional supervision in the

field of Internet finance in China

LIU GUANG

（Jinchang Municipal Sub-branch PBC，Jinchang Gan Su，737100）

Abstract：with the rapid development of Internet financial depth， the social negative externality effect appeared gradually spread， the traditional regulatory system in the regulation of the Internet the co-action of financial development， the unique advantages of functional regulation and international successful experience， to promote the development of the Internet financial robust specification， maintenance， keeping the Internet financial innovation provides a welcome antidote.

Keywords： functional supervision， Internet finance， sound development， innovation and vitality