特色小镇—港南区桥圩镇土地利用存在的问题及建议

王荣

2017年，住建部公布第二批全国特色小镇名单，“桥圩镇凭借独具特色的‘温暖小镇，走出了一条特色鲜明、一二三产深度融合发展的新路子，入选第二批全国特色小镇。“中国羽绒之乡”桥圩镇，位于广西“八山一水一分田”中一分田的中心地带—浔郁平原，隶属贵港市港南区，为港南区最大镇，辖区面积124平方公里，设24个行政村，2个社区，耕地面积拥有量6万亩，总人口12.1万人。农业以种植水稻、甘蔗和中药材为主，工业以羽绒加工为主。良好的地理位置与条件使桥圩镇具备显著地旅游优势，展示着良好的发展态势。贵港首家温泉旅游休闲度假村已开工建设，谭寿林故居、陈岸故居等红色革命旅游基地正在打造建设中。

特色小城镇从类型来看，主要可以分为产业型和文化旅游型两大类，也有两者融合的“产业+文化旅游型”。特色小镇-桥圩镇就属于二者融合型。建设特色小镇需要土地作为保障，土地在开发建设过程中都会遇到很多问题，要以产业为重点，明确其重点产业和辅助产业。现详细剖析下特色小镇现状开发建设过程中土地配置存在的问题及解决对策。

一、建设土地利用存在的问题

（一）人口与用地指标不匹配，导致土地集约节约程度不高

特色小镇人口预测指标方法不同，所以对用地指标的配置就会有差异。会出现指标偏高、小城镇建设用地粗放，土地集约节约程度不高等问题。产业型特色小城镇产业人口数量基于传统人口规模预测方法包括劳动力需求预测分析法、劳动平衡法等，传统人口规模预测方法预测工业区人口规模都是基于用工数量进行计算，用工数量也多根据工业用地或产业规模等各种指标计算，但是工业新形势下，传统的产业人口预测会产生很大偏差，造成土地资源配置、基础设施配置、战略决策都会有失误。文化旅游型特色小城镇土地面临的问题是总量供给缺失。一般城市土地利用总体规划和城市用地指标中没有旅游性质用地指标配置，按照现有2012年1月1日起实施的《城市用地分类与规划建设用地准》，城市建设用地标准要求“用地统计范围与人口统计范围必须一致”，也就是“以当地人口确定用地指标”的统计方法。其中人口规模是按照区域常住人口进行统计，没有短期“流动人口”用地配给，造成旅游用地指标从根源上缺失，难以满足旅游业转型升级的要求。特色小镇-桥圩镇建设用地指标是制约小镇建设项目发展的最主要问题就是人口与用地指标不匹配，产业发展与旅游发展都亟需建设用地的补给，土地集约节约程度也有待提高。

（二）新增用地需求大，保障难度较高

特色小镇-桥圩镇建设需要使用建设用地，但因土地规划与城市规划的影响，随着时代的发展，保障特色小镇建设需求难度较大。桥圩镇特色小镇土地要素保障问题亟待破解。现在土地新增建设用地审批权限严格，如出现违反规划、超计划用地，基本农田保护责任、耕地占补平衡任务难以落实，特别是水田占补指标紧缺，土地节约集约利用水平低下等情况，将相应扣减土地利用年度计划中的新增建设用地指标。譬如桥圩-中国羽绒谷建设项目等占用大量水田，却无法落实占补平衡，最后导致无法报批，无法保障该项目用地。

（三）土地配置结构不合理，土地使用效率低下

特色小镇-桥圩镇在文化旅游方面，普遍存在建筑密度和容积率较低，公共设施用地配置不完善，绿化用地占比较小的问题，这使得特色小镇土地利用结构不合理，效率低下。以产业为主导的特色小镇，存在着“多圈少建、圈而慢建”等现象，其粗放、低效利用土地形式较为严峻。

（四）存量用地规模大，但未高效盘活利用

新增建设用地指标报批难度大，报批成本越来越高。新增用地报批周期较长，涉及到征地、拆迁、补偿、安置等一系列问题，而城镇中存在部分废旧用地和工业厂房可以直接盘活利用，但特色小镇没有合理利用存量资源，导致低效土地荒废。

二、特色小城镇土地利用对策建议

（一）土地资源集约节约利用

集中土地有限资源，发挥规模效应，通过四点实现土地集约节约利用：第一，科学合理的人口预测是正确配置产业设施和旅游服务设施的前提，避免用地规模浪费，依托建制镇的特色小城镇积极打造设施资源共建共享。第二，加强用地计划管理和指标控制，可依情况适当提高土地建筑密度和容积率。第三，发挥地价的调控作用。促进土地集约利用水平的提高，以地价为杠杆，实现对土地经营监管调控。第四，加强对农用耕地的控制力度与土地整治。建立农用耕地保护区，加大力度建设高标准农田，治理中、低产量耕地，间接提高土地利用率，从而达到农业生产用地的节约集约利用。

（二）优化配置土地利用空间

土地配置的目的是把一定土地利用方式与土地适宜性、社会经济性进行适合比配，优化是在土地利用现状基础上进行改良目标优化、结构优化和效益优化。第一，针对桥圩特色小镇产业型发展，加强产业与用地的空间协同，打造顺畅的上下游产业链，并在空间上实现科学布局，引导产业集聚、用地集约;产业选择上注重消耗能源较少的项目，纠正工业用地规模过大、产业定位不清晰问题。第二，合理调整建设用地比例结构。控制生产用地、保障生活用地，增加生态用地。

（三）严控土地房地产化倾向

严控地产化可采取三方面措施。一是合理控制住宅用地比例，根據常住人口规模和产业就业人口规划的合理预测，合理确定住宅用地总量，在拿地平衡上，产业用地与住宅用地比例要平衡，即从土地供给环节控制房地产过度开发;二是对产业内容、盈利模式和后期运营方案进行重点把关，防止地产开发混入其他产业。除此之外，每个特色小城镇必须详细公开规划信息、招商信息、产业信息、运营信息，以便社会监督;三是有完善的退出机制，定期明察暗访，防止已经获得特色小镇称号的后期转向地产开发。

（四）加强政府土地监督管控

特色小镇土地开发应坚持规划先行、多规融合，也足可体现对生态、环境保护的重视程度。开发建设过程中以镇、村土地利用规划为依据，发挥其引导和管控作用，针对特色小城镇发展建设的基本轮廓线，即生态保护红线、基本农田保护红线、小镇开发边界线、建设用地规模控制线和小镇建设用地扩展边界线进行科学的规划管控。政府督查机构应加强动态巡查，建立集约节约用地责任机制，批前、批中、批后要全面跟踪监督检查，实施全程监管。