地方政府要做真正的PPP

罗燕

财政部数据显示，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额164706亿元，控制在全国人大批准的限额之内。

地方政府债务风险总体可控，但也存在一些隐患。比如，一些地方政府通过融资平台公司、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等方式变相举债，形成隐性债务风险。

“谁的孩子谁抱走”，地方政府要对自己的债务负责任。那么，地方政府如何防范化解地方债务风险？《民生周刊》记者专访了全国人大代表、湖南省衡阳市委书记郑建新。

摸清家底

“地方债务风险防控确实要引起高度重视。”郑建新说，他曾在财政系统工作近20年，对此十分了解。

一般而言，广义的地方政府债务主要包括两部分，一是政府机构的债务，包括政府机关和事业单位的债务；二是地方政府所管辖的平台公司、国有企业的债务。

郑建新提出，防范化解地方债务风险，首先要摸清家底。

“比如衡阳市的政府债务，我们就必须通过深入调查，做到心中有数。一方面，要搞清楚纯粹的政府债务情况，分别弄清楚全部由政府偿还的债务有多少，政府负有一定担保责任的债务有多少，政府负有一定偿还责任的债务有多少；另一方面，要搞清楚各平台公司的债务。”

湖南省衡阳市委书记郑建新

据了解，衡阳市的负债率并不高，运行于绿色安全区，但市委市政府仍然高度重视，着力防患于未然，仍把防范金融和政府性债务风险作为2018年的主要工作任务之一。

“要厘清地方政府的责任，不是政府应该承担的责任政府就不能承担，应该由市场办的事项就要更多更好地交给市场。”

严控政府举债

2018年政府工作报告提出，防范化解地方政府债务风险，严禁各类违法违规举债、担保等行为。省级政府对本辖区债务负总责，省级以下地方政府各负其责，积极稳妥处置存量债务。健全规范地方政府举债融资机制。

根据报告，遏制债务的增量、化解债务的存量，是防控、化解地方债务风险的主要措施。具体到地方，各级政府应该如何着手？

郑建新建议，要严控地方政府债务。

第一，地方财政等部门必须依法依规举债。市级财政部门不能发行国债，只能通过中央授权给省级财政部门通过国债发行来帮助举债。除国债之外，外国政府贷款、国际金融组织及金融机构赠款是可以要的。

除此之外，政府一律不得向银行和其他机构募集资金。“以前，有些地方政府筹集资金就是大家凑钱，这个10%，那个15%，以后绝对不允许。”郑建新说。

第二，要严格控制政府尤其是财政部门对平台公司及其他机构担保承诺、出具安慰函。

企業要贷款，政府出具承诺、担保或安慰函，是违反预算法的，要严格禁止。要抓紧清理部分地方政府已经出具的承诺、担保和安慰函。

“要厘清地方政府的责任，不是政府应该承担的责任政府就不能承担，应该由市场办的事项就要更多更好地交给市场。”

第三，事业单位，如教育、卫生机构举债，必须报经同级政府财政部门审定。

“一看有多少债务率，二看这个项目有没有收益，有没有还债能力。比如学校、医院有收费，有偿还可能性，负债也不是很高的，可以批准。如果一个单位已经背负很多债务，还想继续借，那就不可以。”郑建新说。

另外，要严格管控平台公司借贷，平台公司除了发行公司债，一律不得向金融机构借贷资金。

发行公司债，要经过发改委部门、财政部门审核，负债率超过70%的，一律不允许再行发债。

做真正的PPP

目前，很多地方的平台公司，相互之间存在无序竞争、同业竞争、同质竞争现象，推升了融资成本。

郑建新建议，平台公司要逐步整合，走向市场化。有些平台公司，通过市场作用的发挥，可以跟市场公司合并，资产、债务、人员都并过去，就逐步消化掉了。

他以衡阳为例，衡阳现在有7家平台公司，以后要科学整合，在让平台公司做强做大的同时，努力降低融资成本。

另外，他提出，平台公司要进行资产清理，有序处理土地等可控资产，逐步偿还银行贷款，降低负债率。

但是，平台公司如果不能借贷，那怎么很好地参与地方基础设施建设？“要做真正的PPP。”郑建新表示。

很多金融专家认为，不规范的PPP项目是地方隐性债务的重要来源，反而会增加地方政府债务风险。

什么是真正的PPP？

郑建新解释，真正的PPP是有现金流的，有可以创收的资产，有比较稳定的收益。比如污水处理、垃圾处理、供水、供气、地下综合管廊、海绵城市这样的项目，建成后就有收益，有现金流。

这些项目通过PPP模式来建设，既能降低政府债务风险，又能减轻地方政府的财政支出压力。