基于史密斯模型的“限塑令”政策执行分析

董莉莎

摘要：无论是在经济发达的欧美国家，还是在经济欠发达的亚非国家，都出台了各种政策法规以限制使用塑料购物袋。我国于2008年正式实施“限塑令”，旨在缓解环境压力。距离“限塑令”的执行已经过去了九年，在其实施的十年之际，“限塑令”的实施情况值得我们分析。文章运用史密斯模型，从理想化政策、执行机构、目标群体和环境四方面入手，分析“限塑令”执行过程中存在的一些缺陷，并对后续的实施提出相应的优化建议。

关键词：史密斯模型；塑料袋；“限塑令”；政策执行

中图分类号：D601 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）004-00-02

一、问题的提出

为了减少塑料制品带来的“白色污染”，引导公众提高环保意识，九年前我国出台了“限塑令”，如今看来，效果却不尽人意，塑料袋的使用量不降反增，政策的设立形同虚设，其中超市和农贸市场更是塑料袋的“重灾区”。究竟是何种原因导致这样的结果？“限塑令”实施初期，是有一定效果的，在2011年曾有调查显示，商场、超市塑料购物袋使用量大幅递减，降幅达75%—85%。但是随着时间的推移，多数人似乎忘记了它的存在。因此，文章基于史密斯模型分析“限塑令”执行中存在的问题并提出建议。

二、“限塑令”政策执行中存在的问题

史密斯模型中，变量因素包括政策本身、执行群体、目标群体和环境。这些因素是缓解政策执行低效的关键，并且它们之间相互影响，只有良性互动才会使政策有效执行[1]。通过对这四个变量的分析，归纳它们对“限塑令”政策执行的影响。

（一）政策本身—范围及针对性不足

理想化的政策是政策执行的前提。“限塑令”的价值目标说明它是合法的，但“限塑令”却有不合理之处。首先，自身存在软约束力，没有明确的政策范围及针对性，而且在实际执行中也是模棱两可，比如，“限塑令”并没有规定塑料购物袋的限制群体及相关的实施方案，导致难以评估。其次，程度模糊，规定“限”而不是“禁”，无法明确“限”的程度，从一定意义上说，“禁”更具有约束力。最后，“限塑令”没有颁布一些辅助性政策，比如，没有一些具体的对违规行为的处罚条例 [2]。

（二）执行群体—机构模糊及效能不足

虽然“限塑令”的发文机关明确为各省、自治区、直辖市人民政府及国务院各部委、各直属机构，但具体执行部门和人员没有明确。执行群体方面，除政策内容上的问题外，就归结于效能，从事前、事中和事后分析。

首先，政府对“限塑令”的宣传力度不够。比如，在一些大型的農贸市场及农村的集市上，很多人还是会自费购买。事前的取缔力度不足主要是针对塑料袋的来源路径而言。制造塑料袋的小作坊层出不穷，生产过程简单，隐蔽性强，导致很多违规产品进入市场；其次，执行人员素质低下，有些人为了个人利益敷衍了事，即使发现生产、销售违规塑料袋的厂家及商家也没有采取处罚措施；最后，事后处理主要是监管和反馈机制。没有明确的监管手段及评估，无法及时获知民众反馈，因而也就不能反思自身的执行情况。

（三）目标群体—意识及认可度不足

“限塑令”的作用对象是民众及商家等群体。针对目标群体所存在的问题，主要从以下几方面来叙述。

1.民众的环保意识不足

民众没有意识到塑料袋对环境的危害，在很多消费者看来，几毛钱一个的塑料袋都可以负担起，为了快捷就直接购买。此外，很多超市的散装食品区则提供免费塑料袋，很多民众一次就撕下多个，不少顾客买单后，购物车内仍有没用过的空塑料袋，大多被放在购物车里闲置。这就造成不但没有解决塑料袋的使用问题，反而为商家提供了又一个商机，致使超市和农贸市场成为了塑料袋的“重灾区”。

2.商家的利润意识动机太强

塑料袋成本只有几分钱，销售价却达到几毛，给商家带来了不小的利润，生产者和经营者就是被利润所驱动，几乎所有的超市以及大型的市场都会主动问你需不需要塑料袋。甚至，有些超市每年仅靠出售塑料袋就能赚上千万元，以至于“限塑”变成“卖塑”。所以，在我们平时生活中，几乎所有的商品都用塑料袋来包装。

3.民众的接受度不足

政策执行初期，民众的接受度总体来说还是不错的。但是随着时间的推移，对广大民众来说，“限塑令”在执行过程中一个很大的难点是替代品环保购物袋的价格太高，消费者难以承受。多数替代品平均售价三到五元，有的档次更高，定价也更贵。由此可见，这样的价位很难让普通人接受，所以大家渐渐的也就忽视了这项政策，在最后付款时，面对几块钱的环保袋，大多数人还是会选择购买只需几毛钱的塑料购物袋。

（四）政策环境

政策环境是政策实施的有力基础，其中包括政治环境、经济环境、文化环境、社会环境等。因此，对于“限塑令”执行中，所面对的环境变化因素主要从以下几个方面来总结。

1.支持性措施不足

塑料袋的生产源头以及广大民众对于环保型购物袋的接受度不高，体现在塑料袋的来源以及替代品的生产上，政府对生产企业没有采取一定的支持性措施，才致使很多隐蔽性较强、生产技术落后的小作坊偷偷生产，偷偷销售，环保型购物袋并没有在民众间流行开来。

2.新兴经济方式的出现

近年来，科技的发展给人民生活带来了便利，外卖及快递业迅猛发展，承担大部分包装功能的塑料制品迅速成为“香饽饽”。有数据统计，饿了么、美团、百度外卖三大平台的日订单量在2000万左右，一天消耗的塑料袋可铺满168个足球场。除外卖行业之外，快递也是塑料制品的一大消耗领域，数量大、过度包装以及快递盒的不环保等问题百出，消费“盛宴”的背后消耗的是大量塑料袋、塑料盒等其他塑料制品。

3.回收塑料的社会氛围薄弱

塑料袋也是一种宝贵的资源，属于石化类产品，本身有回收再利用的价值，可为生产汽柴油、塑料颗粒等进行循环利用[3]。但是，在我们平时的生活中，塑料袋的回收工作却没有做好，以致在刮大风的天气，出现“塑料袋满天飞”的现象；此外，街道上虽然出现了分类垃圾桶，并没有出现我们想象中的分类回收情况。因此，回收氛围并不浓厚。