我国防治大气污染的公共政策演进

2018-04-20王文婷

治理现代化研究 2018年2期

王文婷

摘要：改革开放以来，我国创造了中国式的发展奇迹，但与此同时，大气污染问题也日益凸显，并呈现出季节性恶化、区域性差异和扩围性发展等特点。我国政府对大气污染治理的关注始于1973年的全国环境保护会议，而后不同时期的环境政策呈现出了不同特点，从缺乏有针对性的治理举措，且行政管理色彩浓厚到逐步走向具体化和法治化，随后经济激励性政策兴起并流行。在2013年后，大气治理进入了体系化环境政策指导下的综合治理阶段。过去的进步值得赞许，但我国当下的环境公共政策仍然存在许多问题，大气污染防治形势仍然严峻。

关键词：大气污染；防治；公共政策

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1671-198X（2018）02-0083-06

一、中国大气环境危机及风险特质

改革开放40年以来，中国经济发展速度和增长规模令世界瞩目，但长期以来国家的高速经济增长却是以忽视甚至牺牲环境为代价，引发了日益嚴重的环境问题。进入21世纪以来，环境问题已然成为阻碍我国经济社会可持续发展的绊脚石，严重制约着国民经济发展的速度和质量。2007年，世界银行与中国国务院发展研究中心合作完成的《中国污染的代价：人身损害的经济评估》报告中指出，中国每年因污染导致的经济损失达6千亿元至1万8千亿元人民币之间，占GDP的5.8%。人类生存环境状况的恶化也对人体健康造成了不可估量的消极影响，空气污染、噪音污染、水体污染、土壤污染、固体废弃物污染等不断侵蚀着中国人的身心健康。

党的十八大提出“五位一体”总体布局、“美丽中国”的生态文明建设目标及绿色发展理念以来，在中央的高度关注、统一部署和坚强领导下，我国生态环境保护从认识到实践发生了历史性、转折性和全局性变化，生态文明建设取得显著成效。以大气污染为例，经过有关部门的中期评估，自2013年国务院印发《大气污染防治行动计划》（以下用其俗称“大气十条”）以来，全国城市空气质量总体改善，PM2.5、PM10、二氧化氮（NO₂）、二氧化硫（SO₂）和一氧化碳（CO）年均浓度和超标率均逐年下降，大多数城市重污染天数减少。但严峻的环境形势依然无法有效缓解。

大气污染具有不同于其他类型环境污染的风险特质，它主要是在一定气象条件下人类过度排污的行为后果，特别是重污染天气的发生往往伴随着气象与人为两方面的因素结合，大气的无边界、流动性和易变性特质使得污染颗粒物的累积、扩散和消解无法进行有效的人为控制，加上长期排污的累积效应，造成不利气象条件下重污染天气的产生。具体表现在三个方面。

1.从时间分布来看，冬季重污染问题突出，范围广、持续久、程度深的重污染天气屡屡发生且难以控制。2016年12月16日至21日，京津冀及周边地区出现大范围持续性雾霾天气，23个大中城市发布重污染天气红色预警。雾霾天气之所以集中多发于冬季且难以改善，与冬季污染物排放的体量叠加效应和气象条件的扩散能力减弱有关。既有的工业及机动车排放加上冬季集中供暖所产生的排放，这“三大元凶”造成污染物排放的季节性叠加，再加上冬季易产生不利于污染物扩散的气象条件，大气环境的自净能力呈现季节性减退。从冬季雾霾天气有效治理的现状来看，其最终化解往往并不是靠对污染物排放的紧急控制，而是靠气象环境的自然切换。

2.从区域分布来看，区域大气污染状况差异显著。当前，我国重污染天气的频发区和重灾区主要分布在京津冀及其周边地区，2017年环保部发布1-10月全国城市空气质量状况，其中京津冀及其周边地区城市占据了排行榜后十位的大多数席位。

3.从污染物类型来看，除了已有的PM2.5、PM10等可吸入颗粒物污染、粉尘污染、有害气体污染等以外，重点区域大气臭氧（O₃）污染问题也开始显现，据全国74个城市空气质量统计显示：2015年6月所有超标天数中，以臭氧为首要污染物的天数最多，超过了以PM2.5为首要污染物的天数。

总而言之，我国大气污染呈现的季节性恶化、区域性差异和扩围性发展等特点，不仅使得在防治大气污染的道路上依旧挑战重重，也促使着政府治理大气污染的决心和举措不断强化与革新。

二、新中国成立以来

防治大气污染的公共政策变迁史

（一）政府管制：改革开放前环境管理的起航

自新中国成立到20世纪70年代初期，我国对于环境保护缺乏重视。在以阶级斗争为纲的历史时期，全国上下普遍认为“环境污染是资本主义的事情，社会主义要解决吃饭问题”。随着1972年国内相继发生大连湾滩涂养殖业污染、北京官厅水库鱼污染、松花江水系污染等几起环境事件，加之国外环境保护运动的积极推进，我国开始重视环境保护。真正起到转折意义的事件发生于1972年，中国政府派代表团参加在瑞典斯德哥尔摩召开的人类环境会议。次年，中央以国务院名义首次召开了全国环境保护会议，审议通过了中国第一个具有法规性质的环境保护文件——《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》，其中规定了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字环保工作方针。改革开放前我国环境保护处于开创时期，主要以“三同时”制度、限期治理问题的提出、环保机构的建立、环境保护规划的编制、环保法规的出台、环保群众运动的兴起等为标志。改革开放之前我国环境污染问题并不突出，但仍有局部污染事件的发生，中央决策层开始认识到环境保护的重要性。

在此期间，由于环境问题尚不太突出，政府出台的环境政策主要侧重于对三废污染的统一规定，不仅缺乏具体针对性的治理举措，并且行政管理色彩浓厚。具体到大气污染领域，1973年的《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》中相关规定，如“排放有毒废气，不得设在城镇的上风向”“各单位的排烟装置，都要采取行之有效的消烟除尘措施”“工业设备和交通运输工具的设计尽量减少三废的排放”等，但并未作专门的具体规定，操作性不强。1973年4月，我国颁布了《关于进一步开展烟囱除尘工作的意见》，同年11月17日，国家计委、国家建委、卫生部联合颁布第一个环境标准：《工业“三废”排放试行标准》（GBJ4-73），规定二氧化碳、一氧化碳等13种工业污染源废气中有害物质的排放标准。1974年9月，国家建委在沈阳召开全国消烟除尘经验交流会，并作《关于全国消烟除尘经验交流会的情况报告》，提出大气污染防治的目标和一些重要措施。

新中国成立至改革开放之前，随着我国工业化，工业生产与环境之间的矛盾日益显露，政府解决环境污染缺乏先进的管理经验，政策目标不清晰且出台的措施以行政管制为主，主要表现为制定排放标准，重点控制工业点源污染，以防治工业三废为主要工作内容，目的在于保护劳动环境、安全生产和保持城乡环境卫生。这一时期，“我国的大气污染防治尚处于起步阶段，既未进入政府专项治理的决策议程之中，又缺乏科学性和针对性的规划，治理政策及技术工具也较为匮乏，社会各界对大气污染防治问题的重视程度和认知水平有限”。总之，政府管制思维突出，体现市场功能的财税政策尚未成为环境工具，而且这一时期我国实行计划财政体制，政府征收上来的赋税和费用围绕着计划经济下的资源分配而展开，尚未转入到现代意义上的公共财政，财政收支服务于中央的统一计划安排而非公共社会需要。

（二）引导参与：法制准备期内环境政策创新

1978年改革开放后至1992年确立社会主义市场经济期间，我国的环境保护逐渐走上了政策支持、制度建构和法制准备的发展阶段。首先，在政策支持方面，1981年4月24日，国务院作出《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，明确指出，“管理好我国的环境，合理地开发利用自然资源，是现代化建设的一项基本任务”。1983年第二次全国环境保护会议召开，正式确立“环境保护是现代化建设事业中的一项基本国策”，并提出“同步发展方针”，即要求“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，经济效益、社会效益、环境效益相统一”。其次，在制度建构方面，1989年召开的第三次全国环境保护会议上提出了环境保护的“三大政策”（即：预防为主、防治结合；谁污染谁治理；强化环境管理）和“八项制度”（即：环境影响评价制度、城市环境综合整治定量考核制、三同时制度、排污收费制度、环境目标责任制、排污许可证制、限期治理制、集中控制制度）。最后，在法制准备方面，1978年2月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，明确规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其它公害”，环境保护入宪拉开了我国环境保护法治化的序幕。之后，1979年9月第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国环境保护法（试行）》，1989年12月第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国环境保护法》。此外，根据环境保护法的规定，国务院及有关部门制定了一系列环境保护的行政法规和规章。

具体到大气污染领域，这一时期表现为管制措施的具体领域化、技术标准的针对性和政策工具的创新化。首先，在环境管制措施上，呈现具体领域化的趋势。针对大气污染领域，早在20世纪50年代，我国就注意到大气污染问题，并相继作出了一些规定，此后的七八十年代，我国主要通过出台排放标准政策来试图控制空气污染物排放，直至1979年我国颁布实施《中华人民共和国环境保护法（试行）》，环境保护开始走上了全面法治化之路。然而，由于缺乏专门的大气污染防治法，没能构成一个完整的大气环境保护法体系。直到20世纪80年代，我国才开启了大气污染防治法的立法工作，经过数年研究、起草、论证和修订，1987年6月11日，在第六届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上，当时的城乡建设环境保护部部长叶如棠受国务院的委托，就大气污染防治法草案作了说明，他指出，“因大气污染问题引起的纠纷时有发生，已在一定程度上给我国的经济、社会发展和安定团结带来不利影响。所以，大气污染是我国环境保护中的一个突出问题。”最终，1987年9月5日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《中华人民共和国大气污染防治法》，于1988年6月1日起施行，并于1991年经国务院批準公布了《大气污染防治法实施细则》。另外，为解决不同来源的大气污染问题，国务院及相关部委也先后出台了《关于发展民用型煤的暂行办法》《城市烟尘控制区管理办法》《汽车排气污染监督管理办法》等。

其次，在环境的技术标准上，更为针对和细致。1982年，中国第一个环境空气质量标准——《大气环境质量标准》由国务院发布，将大气环境质量进行分级、分区管理。针对各种类型的污染物，也制定实施了相应的排放标准，如1983年和1989年分别颁布的第一批、第二批机动车尾气排放标准，1984年颁布的《锅炉烟尘排放标准》《汽油车怠速污染物排放标准》《硫酸工业污染物排放标准》等。

最后，在政策工具的创新方面，以财税政策为主的市场激励型工具开始兴起。1979年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》中就规定，“国家对企业利用废气、废水、废渣作主要原料生产的产品，给予减税、免税和价格政策上的照顾，盈利所得不上交，由企业用于治理污染和改善环境”。1982年国务院出台《征收排污费暂行办法》，积极回应《中华人民共和国环境保护法（试行）》第十八条关于“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”的规定。此外，这一时期公众参与型政策工具也得以蓬勃发展，1973年我国召开的第一次全国环境保护会议中就提出了“依靠群众，大家动手”的政策方针，此后政府对环境宣传教育投入了更多重视，既在高等院校设置了环保专业，也设立了环境专业图书出版机构，国家环保局并设立了环境宣传教育司，1990年和1992年国家环保局又分别召开了全国第一次环境宣传工作会议和环境教育工作会议等。环境宣传教育的形式丰富多样，并且由封闭式转向开放式，由系统内部推向全社会，通过提升公民的环保意识，培育拥护环境正义的公民社会，鼓励和引导公民自觉采取环保行动。

（三）市场兴起：经济激励型政策的流行

1992年至2013年国务院印发“大气十条”，这一时期，随着我国市场经济体制的逐步确立和不断完善，政府日益重视市场机制在环境治理当中的作用。首先，税费制度愈来愈贴合大气环境的治理需求。我国在应对环境问题的财税手段经历了由费转税的发展演变，从1982年发布实施的《征收排污费暂行办法》到2002年制定通过的《排污费征收使用管理条例》，基本上处于排污收费的行政时代。而自从我国现有的税种体系基本同1994年分税制改革一同生效实施后，在社会主义市场经济体制下，依赖于税收手段实现环境治理逐渐成为一种趋势，呈现出税费结合下的环境财政工具构造。特别自21世纪以来，借鉴于国外环境税收制度上的先进经验，面对日益恶化的大气污染问题，我国逐步走上了一条税制绿化的道路。一是在消费税、资源税、车船税中都涵盖有针对产生大气污染的汽车、能源等税目；二是为鼓励能耗低、污染少的高新技术产业发展，以及推广清洁性新能源汽车，我国还出台了相应的税收优惠政策；三是对给予有助于控制污染排放的技术设备以直接的折扣、返还或免税等财税政策。其次，除了环境经济手段中的税费革新以外，一些新型的经济政策工具也相继出现，如排污权交易制度、押金一返还制度以及环境污染责任保险制度等。如2007年国家环境保护总局、中国保监会联合印发的《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，以及国务院有关部门组织天津、河北、内蒙古等11个省（区、市）开展排污权有偿使用和交易试点，但总体上该类创建市场型环境政策工具尚处于起步阶段，这一时期还是偏向注重以财税政策为主的利用市场型政策工具。

（四）综合治理：迈向体系化的环境政策

2013年“大气十条”出台以来，我国在防治大气污染上逐步走向综合手段的治理格局，迈向了环境政策的体系化。“大气十条”主要包括污染物类型的综合治理、产业结构优化升级、企业技术改造、能源结构调整、严格节能环保准入、完善环境经济政策、严格依法监督管理、统筹区域环境治理、建立预警应急机制、明确责任动员全民参与等十项要求。此后2014年修订通过的《中华人民共和国环境保护法》也明确提出应坚持“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”的原则。大气污染的综合治理要求表现在以下方面：

1.大气环境污染类型的全面规制和突出区域与重污染天气的重点规制。大气污染主要来源于工业排放、生活排放和交通排放，涉及固定源污染和移动源污染两种类型，要实现环境质量的整体提升，就要对超标排放的各种污染来源进行管理。通观整个新环保法，最为显著的特点就是创新和强化了政府管制环境的方式与力度，体现为对制定环境质量标准和研究环境基准的统一规定，跨区域污染联合防治协调机制的建立，赋予环保部门实施查封扣押等行政强制措施的权力，通过目标责任制、考核评价机制和环境报告义务督促地方政府积极履行环境治理责任，实行重点污染物排放总量控制制度、排污许可制度和产品淘汰制度等。2015年修订通过的《大气污染防治法》更是突出政府规制的主导地位，分为大气污染防治标准和限期达标规划、监督管理，主要大气污染物的防治措施，重点区域大气污染联合防治和重污染天气应对等几个章节。这表明，我国政府规制越来越受到重视，为尽快达到政府治理环境的效果，对于污染严重的区域和重污染天气实行重点防治。

2.环境主体的共同参与。政府、企业、市场和公民都是治理大气污染的主体，各自扮演着不同角色，享有相应的权利（力）与义务。只有在政府主导下，加大执法监管力度，确保企业积极履行治理责任，强化市场激励引导绿色生产和消费的驱动力，提升公益机构维护环境公共利益的组织功能，培育具有环保观念的现代公民，才可有效化解大气污染危机。无论是新《环保法》、新《大气污染防治法》，还是“大气十条”，都规定了各级政府和部门、企业事业单位和公民在大气环境保护中承担各自相应的责任和义务，其中“大气十条”总体要求中提出要形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的大气污染防治新机制，更是很好地概括了环境合作治理的理想模式。

3.环境政策工具的综合运用。大气污染的有效治理绝非单纯靠一项政策工具就可完成，而是多元复合政策工具的共同发力，形成相互补充、协调互动的政策工具体系。“大气十条”中提出的一项总体要求是“坚持政府调控与市场调节相结合”，积极回应了党的十八届三中全会提出的“市场在资源配置过程中起决定性作用”这一理念。此外2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第21条还明确规定“国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施”，第31条提出要“建立健全生态保护补偿制度，通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”，第52条指明“国家鼓励投保环境污染责任保险”等。这一时期内政府着力利用市场、优化市场和建设市场，出台了一系列市场调节型环境政策。例如，2014年国务院办公厅印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，提出到2017年，在试点地区基本建立起排污权有偿使用和交易制度。2014年修訂通过的《政府采购法》第9条规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”，由此可见，绿色采购已然被政府所吸纳。在技术性举措上，国家环保部门先后印发了一些环境技术政策、指南、方案、规则等，如《环境空气细颗粒物污染综合防治技术政策》《大气污染防治先进技术汇编》《大气污染防治重点工业行业清洁生产技术推行方案》《重点行业二噁英污染防治技术政策》《火电厂污染防治技术政策》等。同时，为响应新环保法提出的展开环保基准方面的研究，2017年环保部还专门发布《国家环境基准管理办法（试行）》，环境基准作为一项强调“以人（生物）为本”及自然和谐的理念，科学理论上人与自然“希望维持的标准”，更好地将环境保护与人类健康相联系。此外，公众参与型政策工具也逐步得到运用和发展，2014年环境保护部办公厅印发的《关于推进环境保护公众参与的指导意见》中提出，要“坚持以人为本，尊重和保障公众的环境知情权、参与权、表达权和监督权，积极构建全民参与环境保护的社会行动体系”，大力推进在环境法规和政策制定、环境决策、环境监督、环境影响评价和环境宣传教育等方面的公众参与。2015年环保部又专门制定了《环境保护公众参与办法》，其中规定了一些引导公众参与的有效方法，如环保相关活动的公开征求意见，环境听证，保证公民举报环境问题的路径畅通，设立环境保护有奖举报专项资金，支持符合条件的公益组织提起环境公益诉讼，加强环保宣传教育，通过项目资助、购买服务等方式支持、引导社会组织参与环境保护活动等。

三、环境公共政策的演变逻辑与现状反思

纵观我国的整个大气污染防治政策变迁史，就是一部不断趋于科学理性，逐渐迈向多维整体合作的生态文明史。随着大气污染问题愈加复杂恶化，环境风险的日益提升，尤其是雾霾极端天气的常见多发，促使我们想尽一切方法来认清大气污染的产生原因和主要来源，并开始寻求更加强硬和更为有效的政策工具，以此获得一个更令人满意的大气环境。值得肯定的是，我国政府对于大气环境污染风险的认识和采取针对性行动相对较早，使得我国的大气环境很少像许多发达国家一样出现过大规模的环境灾害，但近年来空气污染的累积效应已然开始显露和爆发，也对民众的身心健康造成了潜缓的侵害。虽然国家在治理环境上的认识和决心值得称许，但自新中国成立特别是改革开放以来环境保护工作的实施效果并非完美无缺。中国一直将自己定位为发展中国家，以经济建设为中心始终占据着国家政治话语的主导地位，经济发展优先于环境保护的观念深植于政府官员心中。在我国，更多地表现为先污染后治理的环境管理模式，不仅地方政府为获得地区间竞争的相对经济优势，对管辖区域内的污染问题不加以重视，而且中央政府基于经济发展需要对地方的选择性环境执法也很少予以追究，重经济轻环保的政治脉象比较清晰。基于这一政治脉象上的环境政治运作系统和政策工具体系，当然难以发挥有效治理大气污染的功效，甚至会出现事倍功半的效果，例如地方官员会借环境治理的借口随意侵扰市场，排污费违规征收，普遍存在不征、少征或超征等问题，环境执法俨然成为政府权力滥用的多发领域。

即使中央已经制定了较为体系化的环境公共政策，但命令控制型政策工具依然在环境治理中起主要作用，全体社会形成了对“环保看政府，中央靠地方”的行政管制模式的强烈心理寄托和行为依赖，过度强调政府干预和上令下从，就挤压了市场调节的空间，挫伤了地方自主治理的积极性，从而大大降低了环境治理的有效性、灵活性和创新性。我们可以看到，党的十八届三中全会以来，中国政府认识到市场在资源配置中的决定性地位，开始利用、优化和创制市场机制，用多项经济政策激励市场主体主动减少污染排放量。但一些留存的制度弊端仍继续阻碍着制度效力的正常发挥，导致环境政策非理性设计依然存在。另外，公众参与机制还不够成熟完善，环境权既未成为我国宪法中明确规定的公民基本权利之一，而且国家在保障公民环境权和引导公民履行环境保护义务的制度建设上还不够全面深入。总之，当前我国的环境公共政策呈现出政府管制比重过大，指向環境污染预先防控的经济激励和公众参与等政策工具刚刚起步，政府对这种新型环境政策认识还不够深入，运用上也有待改进，如何准确认知并整合完善这两种环境政策工具对于我国既是必要任务也是巨大挑战。当然，任何政策的制定和实施都得依赖于权力机构的政治运行逻辑，在我国权力相对集中于政府，市场和社会拥有的自治权利容易受到政府干预的滋扰，这使得我国的环境政策既要注重执行效果也要强调执行过程的合法性控制。