中国法治评估指标体系及总体状况分析

2018-04-20朱景文

人民论坛·学术前沿 2018年4期

【摘要】建设科学的法治建设指标体系和考评标准，把法治建设的成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，是党的十八届三中全会、四中全会提出的重要任务。对法治建设的评价，不仅要看立法、执法、司法、法学教育等部门所提供的数据，更重要的是看人民群众的获得感和满意度。本文建立了包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系和法治效果体系的在内的法治评估指标体系。在问卷调研的基础上，对我国法治建设的现状和面临的问题进行了全面的诊断和考评，既指出近年来在法治建设的各个领域取得的进步，又指出在问责和社会秩序等方面存在的问题。

【关键词】法治评估满意度评价指标体系问题指标

【中图分类号】D9 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.04.005

法治评估指标总体特征

2015～2016年中国人民大学法治评估研究中心进行了两次全国范围的法治评估，共设立一级指标6个（包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系和法治效果体系），二级指标20个，三级指标62个，四级指标168个。这两次评估分别委托中国人民大学调查与数据中心和零点公司进行调查，以被访者的主观评价为基础，对法治各项指标进行评估。两次评估共8000多样本，分公众卷和专业卷（2015年分为公众卷、专家卷和执业者卷）。2015年的样本来自全国28个省、自治区、直辖市。2016年的样本来自东中西部9个省。[1]

做法治评估，当然需要法治建设的有关单位所提供的客观数据，比如立法的数量，审判的数量，各类法律职业的数量，法学教育规模与普法的数量等。必须明确这些指标对法治的意义，其数量的变化究竟代表什么，是否数量越多就越好，越少就越差？更重要的是，法治建设的效果究竟如何，归根结底要看人民群众的评价，看人民群众的满意度，像习近平總书记说的那样，“让人民群众有更多的获得感”。否则法治建设各个机构提供的数据很好看，但人民群众的评价不高，也很难说法治建设取得了多大成就。毫无疑问，人们对法治建设的评价是主观指标，但当某种主观评价占到相当大的比例时，其客观意义是不言而喻的。

这两次评估的评价标准有两个：一是评估得分，评估设立的评分等级为五等，即好、较好、中间、较差、差，分别赋值为90、80、70、60、50，据此计算得分；二是评价比例，即好评、中评、差评的百分比，评价为好和较好的为好评，评价为中间的为中评，评价为较差和差的为差评，据此计算它们所占的百分比。评估得分标准可以从总体上判断某项指标在整个法治指标中所处的地位；评价比率标准有利于弥补评估得分的不足，即分数背后的人们评价的实质，不管分数如何确定，通过评价比率可以看出人们对某项指标有多大的比率给予好评、中评或差评。

在一级指标层次，法律规范体系得分从2015年的70.1上升为2016年71.70；法治实施体系得分从68.28上升为69.92，法治监督体系从70.7上升为71.53，法治保障体系从72.1上升为73.82，党内法规体系从69.1上升为72.36，法治效果体系从69.73上升为71.10。所有一级指标得分都有所上升，上升幅度最大的是党内法规体系，上升了3.26分。评估总分由70.00上升为71.74。

就评价比率而言，所有一级指标的好评率都有所增长，两年好评率最高和差评率最低的都是法治保障体系；好评率最低和差评率最高的都是法治实施体系；好评率进步最大的是党内法规体系，从2015年的32.1%增长为2016年的43.53%，增长了超过10个百分点（图1，图2）。

法治评估一级指标分析

法律规范体系。法律规范体系设置立法完备性、立法民主性和立法科学性3项二级指标，7个三级指标。法律体系完善和立法机制完善是立法完备性的两个相互联系的方面，相差5.2分，反映了立法完备性发展的不均衡性。立法公众参与与专家参与是立法民主性的重要方面，立法公众参与是所有指标中得分最低的，立法专家参与的得分最高，二者相差13.43，反映了立法发展的两种趋势的矛盾（见表1）。

就评价比率而言，在7项二级指标中3项好评率超过40%，其中立法专家参与的好评率达到65.36%。2项二级指标即立法公众参与和立法机制完善的好评率只处在百分之十几的水平，立法公众参与的差评率甚至接近60%，而立法专家参与差评率不足10%，立法公众参与与专家参与形成鲜明对照（表2）。

法治实施体系。法治实施体系包括广泛的领域，从行政、司法到民间解纷机制，因此设立行政执法、司法适用和社会治理3个二级指标。

（1）行政执法。行政执法设置依法行政、严格执法、行政公开、行政效率4个三级指标，14个四级指标。依法行政的水平不高，在不依法行政的三种形式中行政不作为得分低于权责不明和越权滥权，是评价最低的形式；行政公开评价也不高，财政公开是行政公开的最薄弱环节。行政效率评价没有超出较差水平，4项行政效率指标中有2项在较差水平（见表3）。

就评价比率而言，两年平均好评率超过40%的有3项，即交通执法、派出所办事和身份证办理的效率。差评率超过40%的有5项，包括权责不明，越权滥权，不作为，财政公开和处理污染事件的效率，其中财政公开的差评率高达71.15%，而行政不作为差评率56.92%（表4）。

（2）司法适用。司法适用共设立依法独立、公正司法、司法公开、司法效率、司法便利5项三级指标，21项四级指标。司法公正指标中行政审判公正和法官与律师违规交往的评价都处于较差水平。司法效率指标中，民事执法效率低是老大难，两次评估都在65分以下。司法便利指标评价不高，5项指标中立案难、律师费、诉讼费和法言法语都在70分以下，占80%，接近司法仍然有阻力（见表5）。

就评价比率而言，在21项四级指标中4项好评率超过40%，即作为司法公正指标的警察刑讯逼供，法官尊重和保障律师的权利，作为司法透明度指标的查阅判决书，作为接近司法指标的法院离得太远，其中法院距离一项好评率达到52.68%。差评率超过30%共8项，包括行政审判公正、律师与司法人员违规交往、民事审判效率、民事执行效率、刑事破案效率、立案难、诉讼法高、不懂法言法语等，其中律师与司法人员违规交往差评率高达50.97%，而民事执行效率高达62.45%（表6）。

（3）社会治理。社会治理设置依法治理、法律服务、非正式解纷途径和信访4个三级指标，14个四级指标。依法治理水平的整体评价不高，6项指标中有5项处于较差水平，环境污染和食品安全是评价最低的领域。信访指标的评价也较差（见表7）。作为民间解纷方式的诉诸武力得分也在65分以下，但该指标为否定性指标，评价得分越少表明人们越不赞成通过采取武力的方式进行私力救济。

就评价比率而言，两年平均好评率在40%以上的只有1项，即法律援助指标；差评率超过40%的3项，包括环境污染、食品安全的依法治理，信访有效性，前两项的差评率超过50%，信访有效性差评率也达到46.2%。另外作为民间解纷途径的诉诸武力差评率为58.07%（表8）。

法治监督体系。法治监督体系包括立法监督、行政监督、司法监督3个二级指标，11个三级指标。立法监督虽然评价中等，但它们并不是通过正式的监督机制，即改变撤销机制运作的。内部制约（监督）和人大监督是行政监督和审判监督中共同的薄弱环节，评价都在较差水平，如何加强监督的实效是监督体制改革中需要注意的问题（表9）。

就评价比率而言，法治监督体系四级指标好评率超过40%的3项，包括对司法的检察监督、审级监督和舆论监督，其中检察监督好评率高达55.94%；差评率超过40%的1项，即对行政执法的人大监督（表10）。

法治保障体系。法治保障体系设立人员保障、物质保障和法学教育与普法3项二级指标，20项三级指标。人员保障指标中，法官数量不足、警察专业水平和职业道德给予较差的评价。物质保障整体评价较高，检察与公安的物质保障在75分以上。法学教育评价不错，无论毕业生的专业水平还是道德水平，都呈现较大进步；但对普法的评价则一分为二，对法治观念培养和普及法律知识评价积极，而对普法中的形式主义评价负面（见表11）。

就评价比例而言，法治保障体系好评率超过40%的指标共12项，包括法官专业水平、职业道德，检察官专业水平、职业道德，律师专业水平，审判、警察、公安工作的物质保障，法科毕业生的专业水平和职业道德，普法中的法治观念培養的学习法律知识，其中超过60%的好评率的指标2项。差评率超过40%的指标2项，即法官数量差评率49.57%，普法形式主义差评率高达61.14%（表12）。

党内法规体系。党内法规体系设立4个二级指标，即党内法规完善性、党内法规执行力、党规国法协调性、党员带头守法，10项三级指标。党内法规协调性评价有明显进步。党委监督和纪委监督，是整个党内法规体系的强项，相比较而言，另外两种监督形式——党员监督和党外监督又显得很不足。党员带头守法，无论是领导干部、办事人员还是普通党员都得到70分以上的评价（见表13）。

就评价比率而言，党内法规体系10个四级指标中好评率超过40%的共4项，包括党内法规完善性、党委监督、纪委监督、普通党员守法，其中纪委监督的好评率高达66.83%；差评率超过40%的3项，包括违纪处理、党员监督、社会监督，其中党员监督的差评率高达55.21%。2016年的评估结果与2015年的相比，各项指标的好评率有9项明显上升，只有一项略有下降，其中党规国法协调性上升最为明显，好评率从15.51%上升为33.33%（表14）。

法治效果体系。法治效果体系是衡量法治体系运作效果的指标，法治效果是一个多维度的概念，因此设立4个二级指标，包括控权、人权、秩序与安全、法治观念。

（1）控权指标。控权指标设立权力法定、依法用权、依法决策、廉洁、问责5个三指标，27个四级指标。权力法定指标得分高与问责指标得分低的反差，从一定程度上说明了我国法治建设的现状，在现实生活中落实法律条文，需要治理体系与治理能力的配套，体制和机制的细化，还有相当长的路要走。依法用权的评价比2015年有所增长，但在行政和公安依法用权方面还停留在较差水平。依法决策评价好于2015年，但在机动车限行和房屋限购方面评价仍然较差（见表15）。

从评价比率看，在27个控权指标中好评率超过40%的共8项，包括全部权力法定指标，即人大、行政、审判、检察、公安权力法定，人大、审判、检察依法用权，其中审判、检察权力法定，人大依法用权好评率超过60%；差评率超过40%的指标共11项，包括房屋限购、机动车限行依法决策，党组织领导、政府领导、警察廉洁，全部问责指标，即干部任命、立法、行政、审判、检察、公安问责，其中差评率超过60%的包括干部任命问责、行政问责、审判问责，干部任命问责的差评率高达66.48%（表16）。

（2）人权指标。人权指标共设立7项三级指标，即平等权、选举权、表达自由、人身自由、财产权、医疗保障权和受教育权，12项四级指标。平等权是全部人权的基础，对所有的公民和社会组织是否能平等对待，是检验法治的试金石，也充分表现在执法和司法过程中，应引起高度重视。财产权保护与公众利益息息相关，不得侵犯合法的私有财产，必须认真对待（表17）。

就评价比率而言，在12项人权指标中，好评率超过40%的共6项，包括选举权，宗教信仰自由，错案国家赔偿、警察依手续抓人，医疗保障权和受教育权；而差评率在40%以上的共3项，即平等权、结社自由和作为财产权的政府征地赔偿（表18）。

（3）秩序与安全指标。秩序和安全指标设立社区安全、社会秩序两项三级指标，9项四级指标。在这一领域表现出两极分化的趋势，社区安全评价连续两年在75分以上，反映人们对中国社会治安现状的满意度较高；但对社会秩序评价较差，平均分不到65，二者相差12分以上，是对我国安全与社会秩序现状的客观评价（见表19）。

就评价比率而言，秩序安全指标好评率在40%以上的只有1项，即社区安全，好评率66.46%；差评率在40%以上的8项，包括插队、借钱不还、售假、盗版软件、闯红灯、办事送礼、禁烟处抽烟、不申报纳税，其中售假、盗版软件、给干部办事送礼差评率高达60%以上，表现出人们对社会秩序不好的强烈不满。社会秩序不好，仍然是建设法治社会的突出问题（表20）。

（4）法治观念指标。法治观念指标设立公信力、法治信仰、合法性认同3项三级指标，17项四级指标。一年来各类国家机关的公信力评价从较差转变为中间，与广大人民群众朝夕相处的政府机关工作人员和警察的公信力有待进一步改善。法治信仰的程度也都有提高，但是党政干部、警察的法治信仰还有待提高。要正确处理法治与改革的关系，使法治与改革相适应，使改革在法治轨道上进行，增强人民群众对法治的认同感。对判决和刑拘的认同，实际是司法机关和公安机关公信力如何的表现（见表21）。

就評价比率而言，法治信仰指标好评率超过40%的7项，包括人大代表法治信仰，法官法治信仰，检察官法治信仰，法治认同，交规认同，判决认同，政府认同，其中法官法治信仰和对交规认同好评率高达60%以上；差评率超过40%的指标2个，即普通百姓法治信仰和法治认同指标，都达到50%以上。大多数指标的好评率2016年都比2015年增长，其中公安机关公信力好评率从13.9%增长到48.12%，增长了超过30个百分点，差评率从50.4%下降到12.68%，下降了超过30个百分点，变化最明显。政府的公信力、党政干部的法治信仰、人大代表的法治信仰、警察的法治信仰的好评率和差评率也有了20%以上的变化，这都是进步的标志（表22）。但是，律师法治信仰的好评率却由2015年的56.5%下降到36.72%，几乎下降了20%。

问题指标：对25项65分以下指标的综合分析

2015/2016法治评估共设立四级指标166项，其中65分以下的问题指标25项，占15.06%；65以上、70以下的指标50项，占30.12%；70以上、75以下的指标66项，占39.76%，75分以上指标25项，占15.06%（见表1～13）。

问题指标主要集中在控权指标和秩序与安全指标中，其中控权指标8个，社会秩序指标5个，二者总和占所有问题指标的52.00%，也就是说，一半以上的问题指标出在这两个领域（表23）。下面我们以这两个领域的问题指标为中心，结合立法、行政、司法和党内法规领域中的问题指标进行综合分析。

权力法定、监督与问责的阶梯。问责指标中对党组织任命干部、人大立法、行政行为、法院审判、检察院公诉、公安机关的问责，全部都在65分以下。问责指标2015年得分61分，2016年为63.78，两年都是得分最低的指标之一。就评价比率而言，问责指标的好评率两年平均只有20%，差评率却高达60%以上。问责的对象包括党委组织部门、立法、行政、司法、检察、公安等最重要的部门，普遍存在问责不力的问题。这是当前我国法治建设的一个突出的薄弱环节。

有权必有责，用权受监督，违法必追究，是法治建设的三个相互联系的环节，任何一个环节出问题都可能影响法治的全局。相比较而言，近年来，我们比较重视在立法上权力与责任的配置问题，它涉及到权力法定、依法用权和依法决策3项指标，它们分别得分为76.30、72.82和68.64，平均得分72.59。强调用权受监督，即监督机制的建设问题，涉及到立法监督、执法监督、审判监督和党内监督，它们分别得分为71.26、69.66、72.58和71.01，平均得分71.09。但是从实际效果看，违法必追究的环节做的还远远不够，问责指标只有62.36分，与有权必有责、用权受监督相差10分左右（表24）。须知没有严格的问责机制，立法和监督做得再好，都是纸上谈兵。

社会秩序与社会治理、法治信仰相互关联。社会秩序指标总体得分平均只有64.05，65分以下的指标5个，占8个社会秩序指标的62.5%，它们涵盖人们日常生活中经常遇到的现象，包括插队、售假、盗版、办事送礼、在禁烟处抽烟、借钱不还、闯红灯、不申报纳税。由此可见，不守秩序仍然是我国法治现状中的一个很突出的问题。

社会秩序不好与当前我国社会治理水平有着直接关联。人们对我国依法治理水平的评价不高，只有67.42分，其中环境污染、食品安全得分都在65分以下，城市建设、道路交通、市场秩序也都在70分以下。

与社会秩序指标相联系的还包括普通百姓的法治信仰，两次评估都在65分以下，远远低于从党政干部到法律职业群体的法治信仰程度。

与法治信仰相联系的是普法，它包括三个指标，其中法治观念的培养和普及法律知识的评价都在75分左右，而普法形式主义的评价两年都在65分以下（表25）。普法对于培养社会主义法治观念和普及法律知识的积极意义是明显的，但普法中形式主义因素也必须加以克服。

须知，法治是一个多维度的概念，对权力滥用的控制不能涵盖法治的全部，必须同时强调全民守法。法治社会与法治政府要一体建设，才可能保证法治国家目标得到实现。

立法公众参与与专家参与的反差。立法相关的问题指标共2项，即立法公众参与和立法越权被问责。立法公众参与是连续两年评估得分处在最低档次的指标，2015年的得分是63.2，2016年的得分为64.12。对立法公众参与的评价，不仅在于是否可能对立法提出建议，更重要的是提出的建议是否石沉大海，是否能得到反馈。如果长期不注意对立法建议的反馈，人们参与立法的热情会越来越低。

值得注意的是，近年来全国人大常委会非常重视立法的公众参与，几乎每一部立法草案都通过媒体公开征求意见。根据2016年人大常委会的统计，2005年公布《物权法》草案征求意见以来，共公布立法草案征求意见的总数为107件，参与人数共450471人，平均每件4210人，征求意见共2110388条，平均每件19723条。每年公布的立法草案数量已经从2005年的1件增加到2016年的20件。

为什么从客观指标上公众参与立法取得了相当不错的成绩，而人们对它的评价仍然不高？从实际情况来看，公众参与立法的数量虽然不少，但是参与立法的公众数量只占全体公众数量的很小比例，比如参与数量最大的是劳动合同法修正案，参与人数也只有13万多人。参与人数在10000人以上的立法草案只有8件，占7.48%，还有不少的立法草案，参与人数只有十几人到几十人（见表26）。因此，对大多数公众来说，立法参与感并不高。对立法机关而言，立法公众参与并不完全在于立法机关采取了什么措施，公布了多少立法草案，关键在于人民群众的感受，人民群众对立法公众参与的满意度、获得感。

立法越权被问责两年都是问题指标，平均只有62.71分。立法越权不被问责和我国立法程序不健全有着直接关系。我国虽然建立了法律监督制度，确立了规范性文件的改变撤销机制，但是长期以来这一机制基本不起作用，没有正式改变、撤销过一件不符合宪法、法律的行政法规或地方性法规。当出现这种现象时，不是启动改变撤销程序，而是通过非正式的方式通知有关机构加以改正。当前我国立法权限已经扩大到设区的市，而这些市所制定的地方性法规或政府规章，要由它们所在的省一级人大及其常委会批准。如果仍然对立法不按程序、立法越权的现象不采取有力措施，是不可能适应我国立法制度发展的需要的。

法治政府建设中暴露的问题。与法治政府相关的指标中两次评估平均在65分以下的共8项，包括行政不作为、财政公开、机动车辆限行的依法决策、对污染疏于监管的问责、对环境污染和食品安全的依法治理、政府廉洁、政府征地赔偿。

依法行政整体评价不高，只有67.70分，虽然比2015年增加了3.9分，但仍然处在较差的水平。从总体上讲，依法行政问题仍然是人们评价最低的领域之一，而其中行政不作为连续两年都是依法行政各个指标中得分最低的，这说明行政不作为已经成为当前不依法行政的最突出问题。

财政公开指标虽然从2015年的59.5分（当年所有指标最低分）上升到2016年的62.68，但仍然是所有指标中得分最低者之一。行政公开整体评价也不高，只有67.73，但是财政公开是行政公开中最突出的环节，也是人们对财政透明度低的最直观的评价。

依法决策指标中机动车辆限行是问题指标，得分平均只有63分，依法决策整体评价也不高，只有68.64分，5项依法决策指标中评价较差的占了五分之二。提高依法决策的水平是建设法治政府的重中之重。

对环境污染和食品安全的依法治理的评价很低，只有64.1和64.4，这是两个与人们日常生活息息相关的领域，虽然属于社会治理领域，但它们与政府治理密切相关，直接影响人们对政府法治的评价。

与此相关的还有廉洁指标，政府领导的廉洁是问题指标，2016年与2015年评估相比虽然取得不小进展，政府廉洁评价从61.4分上升到68.35分，但是两年平均仍然在65分以下。

政府征地赔偿虽然属于人权指标中的财产权，但它与政府行为有着直接关系，两次平均分只有64.33，侵犯财产权，征地不给予足够的赔偿，是公众切身感受的侵害人民权益的事件。

司法适用中的薄弱环节。与司法相关的指标中问题指标共5项，包括司法适用指标中的民事执行效率、法治效果指标中的审判不公被问责、刑事司法中犯罪不起诉被问责、超期羁押被问责和人权指标中的平等权。

民事执行效率评估两年平均得分只有62.61，这表明民事执行难这一困绕司法的老大难问题没有得到根本解决。整个司法效率指标好评率都很低，两年的平均分都在六十几分的水平。就评价比率而言，民事执行效率的好评率不足10%，而差評率都超过60%，可见人们对民事执行效率的不满程度。执行率不高说明，即使法院判决公正，但判决仍不能得到及时执行！从民事执行率的统计来看，所有执行案件中民事执行案件占80%以上，民事执行案件占民事结案数量的比率多年来平均在三分之一左右，有的年份甚至超过40%，接近50%。近年来加大执行改革的力度，民事执行率有所下降，比如2015年法院一审、二审、再审民事案件结案总量10522874件，同年法院受理的民事执行案件3196141件，占全部结案的民事案件的25%。但是，这么大比率的民事案件判决，当事人自己不履行，需要执行程序，甚至需要法院强制执行，是人们对民事执行率，乃至整个司法公信力评价不高的一个很重要原因。

对审判不公被问责的评价两年都很低，2015年是各项司法指标中最低的，只有59.9（当年只有两项指标在60分以下，即审判不公被问责和财政公开），2016年虽然有所增长，但平均分仍然只有61.95。与刑事司法相关的问责指标还包括检察机关对犯罪不起诉的问责，公安机关超期羁押的问责，两年都在65分以下。

人权指标中的问题指标是平等权，连续两年都在65分以下。平等权在全部人权中具有至关重要的地位，是否能做到法律面前人人平等，无论地位高低、财产贫富，都同等对待，是人们评价人权、进而评价司法的基础。虽然对公正司法的评价超过70分，但是在法官行政审判是否中立，律師与法官是否违规交往的评价中仍然处于较差的水平，而这些恰恰与平等权有着密切联系。

党外、纪委监督和党员、党外监督的差距。党内法规相关的问题指标共3项，包括党内法规体系中的党员监督，法治效果体系中的对干部考察任命的问责和党组织领导廉洁。

总体来讲，党内法规体系从2015年的69.10上升到72.59，是各项一级指标中上升幅度最大的。党规国法的协调性得分有了明显的提高，从2015年的65分上升到71.97分，在一定程度上反映了最近一年来加强党内法规建设取得成就。但是，党内法规建设中仍然存在着问题，党内法规监督中党员监督和党外监督的评价远远落后于党委监督和纪委监督，特别是党员监督与党委、纪委监督的反差明显，差距高达十几分。党外监督和纪委监督的好评率分别达到55.16%和66.83%，而普通党员监督和党外监督的差评率也分别达到55.21%和43.3%（图3）。如何坚强党员监督和党外监督是提高党内法规执行力的非常突出的问题。

干部考察任命是党的组织部门的一项重要使命，但是该领域任人唯亲、不讲规矩、带病提拔的现象不时发生，而且难以被问责、很少被问责。两次评估评价都很低，只有61.72分。2016年《中国共产党问责条例》已经颁布，我们相信干部考察任命方面的问责状况一定会得到改善。

党组织领导廉洁指标虽然2016年比2015年有很大进步，从62分提高到69.03，在某种程度上说明反复斗争的效果，不敢腐、不能腐、不愿腐的机制正在形成和发挥作用，但是整体评价仍然不高，只有65.52分。反腐工作任重道远，永远在路上。