国有土地二级市场的规范和完善

徐春光

摘 要：随着现代化发展，国家土地资源的利用价值被高度重视，国有土地二级市场，作为国家土地市场的重要管理部分，需要进一步完善与规范，作为相关工作人员，要积极以实际为主，重视如何加强其规范性，通过合理的方式，不断为国家提供更有效的策略支持。以此实现土地资源管理过程中的节约集约利用。

关键词：国有土地；二级市场；规范；策略

引言

国有土地市场，不仅包括一级土地市场，同时也包括二级土地市场，二级土地市场，规范与完善过程，存在一些不足，基于此，下面对其发展概况与问题进行简明阐述，同时也基于这些问题，提出了几点建议，具体分析如下：

1国有土地二级市场的发展概况

我国土地市场建立以来，土地一级市场非常活跃，交易方式逐步规范，交易量和交易额与日俱增，而二级市场却处于滞后和附属状态，国家对土地二级市场缺乏有效的法律规定和管理措施，以及完整、系统的统计数据。尽管如此，土地二级市场作为土地市场体系的组成部分，对整个土地市场以及地方经济的发展起着重要的作用。特别是近年来，随着产业结构调整和升级，土地二级市场交易逐渐活跃起来，土地市场不断扩展，主要有以下几个特点：一是从总量上看，土地转让、抵押的数量呈上升趋势，土地转让、抵押的价款呈增加趋势；二是从交易类型上看，土地抵押是土地二级市场交易的主要类型，国有土地使用权出租转让情况相当普遍，国有土地使用权人改变用地性质和用途的交易频繁；三是从土地交易的用途来看，土地转让和租赁主要是以商业用途为主，土地抵押主要以工矿仓储为主；四是土地使用权抵押贷款成为固定资产投资融资的重要手段之一，增加了固定资产投资的资金来源。

2土地二级市场运行中存在的问题

2.1违反国家政策法规，非法交易，国有资产严重流失

当前，国有土地使用权违规非法交易的问题比较突出。一是划拨国有土地不经审批私自进入市场交易。城镇的许多存量土地属行政划拨性质，按规定不能私自交易。但受市场高价出让土地的诱引，一些单位和企业未经批准将行政划拨土地私自进行交易，而且形式多种多样：有的以行政划拨土地使用权出租，其收入用来谋取职工福利等。有的擅自改变用途，不经批准和合法程序，由非经营性用地转变为经营性用地，由使用价值低的用途转为使用价值高的用途。有的大量的划拨用地为规避招拍挂，采用补办出让后直接进入二级市场交易，国有资产严重流失。

2.2土地二级市场错综复杂，交易花样不断翻新

在土地隐形市场中，既有国有土地交易，又有集体土地交易，而且交易形式多种多样，不断翻新。一是纯土地非法买卖或变相买卖。有的村集体经济组织借办福利、公益事业或筹集旧村改造资金之名，未经批准将集体土地使用权卖给其他企业和单位进行非农建设。二是集体建房和农民拆迁安置住宅买卖。部分村集体经济组织和农村居民，出售拆迁安置用地，从中牟取暴利。三是企业因迁移、转产、改制、兼并，以非农建设用地使用权作价入股、联营等方式进行转让；四是出租房屋同时出租土地使用权。部分单位和农村居民凭借地理环境优势，通过出租房屋，实现土地使用权租赁。

3规范和完善国有土地二级市场的建议

3.1加大政府宏观调控力度，加强一、二级市场衔接，实行统一管理

土地一级市场与土地二级市场是相互影响的，土地一级市场经营不善，就会造成土地二级市场的混乱无序；土地二级市场管理不规范，也会扰乱土地一级市场的正常秩序，最终导致国有土地资产流失和腐败产生。因此，一是要政府加大宏观调控力度，切实把好土地一级市场的出口关，逐步缩小划拨和协议出让土地范围，全面推行市场机制配置土地资源。加强对土地一级市场的合同管理和供后管理，堵住土地非法交易的口子。二是完善划拨土地使用权管理制度，明确划拨土地使用权的产权主体、权利义务、收益分配、买卖交易条件。三是健全地价评估系统，提高地价评估的科学性、精确性、公开性和公正性。四是加强对土地二级市场交易的财务金融监管，实行公开交易，提高透明度。

3.2制定规范性文件，强化二级市场立法，规范交易行为

鉴于二级市场的复杂性和特殊性，必须从二级市场的特点出发，制定相应的法律、法规，建立和完善相应的法律体系。要充分认识土地的资产性和资本性本质，明确土地二级市场的交易规则、交易方式、交易程序、税收政策、违规处罚等，为二级市场的健康发展提供必需的法规政策支撑。完善责任制度。国有土地一级市场供地时，在土地出让合同或划拨决定书中明确规定，凡经营性用地的土地使用者要求改变原土地使用条件的或非经营性用地要求改为经营性用地的，应由政府收回土地使用权，按规定的方式重新出让，或进行交易时必须经出让的国土资源管理部门批准，并适时进行申报、登记、过户和发证，堵住土地非法交易的口子。

3.3制定土地交易的规范性文件，严格实行进场挂牌交易

随着土地市场的不断发展，情况的不断变化，各地政府亟需出台一个较系统的土地交易的规范性文件，对土地一级市场的经营和土地二级市场的交易作出具体规定。使土地交易和土地市场管理有章可循，约束、规范各种土地交易行为，为土地市场管理提供依据，从而克服土地市场管理中的随意性和不一致性。所有符合土地使用权转让、出租、抵押条件的土地，均要进入由国土资源管理部门承办的土地交易市场，根据具体情况给予挂牌交易。实行国有土地二级市场交易预审制，在交易之前须到土地交易中心进行预审，批准后方可进行交易。凡不经土地交易中心批准私下交易的宗地，应一律不予办理过户手续。严格实行进场挂牌交易，理顺土地二级市场秩序。

3.4加强农村集体土地使用权转让管理，加速农村建设用地市场建设

按照有关法律规定，农村集体土地使用权不允许转让，但现实中未办理征地和出让，而直接投入二级市场最多的就是城乡结合部的农村集体建设用地，成为目前土地市场中数量大、交易频、问题多、分布广，又是最复杂、最棘手的问题。这就需要理顺国有土地一级市场、二级市场以及农村建设用地市场三者的关系，尽快制定和实施适合的政策办法及实施细则，形成有法律依据、政策明确的城乡统一的、国有土地市场与集体土地市场相协调的市场运行模式，既促进国有土地二级市场的培育和发展，又推动农村集体建设用地的规范。

结束语：

由于我国目前土地二级市场的形成很大程度上是人們自发流转行为的结果，因此呈现出一片无序、混乱的状态。没有规范的土地二级市场，难免会发生现实生活中权利义务关系的混乱状况，影响社会的稳定。因而，要改变我国土地二级市场的现状，国家有必要及时对当今的土地二级市场加以具体规范建设。相信随着对土地二级市场进行有效的规范管理后，国家对土地的监管将会得到大大的提高。

参考文献：

[1]胡高，朱景萍，刘懿光.培育发展二级市场盘活存量建设用地——以武汉市为例[J].中国土地，2016（03）：11-13.

[2]许爱国，王军胜.河南省国有建设用地二级市场存在的问题及对策[J].资源导刊，2015（02）：22-23.

[3]闫东梅.土地二级市场现状与分析[J].管理观察，2014（24）：36-38.

[4]新东，新喜.合肥市大力加强国有土地二级市场管理[J].当代建设，1994（04）：10.