广东要继续当好改革开放的“排头兵”

邵思思

访谈嘉宾：任剑涛，清华大学社会科学学院政治学系教授，教育部“长江学者”特聘教授肖滨，中山大学行政管理中心教授、政务学院教授、博导

【广东是改革开放的探索前沿】

《同舟共进》：广东历来被视为改革开放的“排头兵”，如何评价广东在中国改革开放进程中的地位和作用？

肖 滨 ：2018年 是 中 国 改 革 开 放40周 年 的历史节 点，也 是广东实行改革开放的40周 年。这40年来，总体来 说，广东 还是走在全国前列的。如何对广东作一个 总的判断呢， 我认为，从 成效看，它 是改 革开放 的“ 排头兵 ”；从探索 性 上讲， 它是 改 革开 放 的前 沿 阵地， 是一块“试验田”。广东在近40年的改革开放中率先碰到了很多新问题，也率先探索了很多解决新问题的途径，在整个改革开放中具 有“示范工程”的作用。当然，示范工程里面有些可能做得比较成功，有些过程也很曲折。广东前沿探索的历史地位是不能够否 认的，虽然后来有些省份在某些方面的改革有 超过广东的地方，比如 在2004年以后，江浙地区在 市场化程度上的排名比广东更 高，但总体而言，广东的示范性、前沿性、探索性的作用是应该给予肯定的。

任 剑 涛 ：广 东 之 所 以 成 为 改 革 开 放 的“ 试验田”， 并且发 挥了“排 头兵” 的作用，有几个因素需要强调 ：

第 一， 中央 在 布局 上，对 广 东在 全 国改革 一盘 棋中 的 战略 地位 和作 用有 一 个明 确规定，这是非常重要的。没有这样的布局，广东的改革开放、中国的改革开放可能就不会这么清醒。一个地区在国家棋盘上显示出如此重要的意义，这在世界现代史上还是罕见的。

第 二， 广东 之所 以 能够 成为 改革 开 放的“ 试验田” 和“排头 兵”，主要 依靠两 个链条的成功搭建。一是领导链，改革开放在广东能取得如此大的成就，依靠的是从中央最高领导到广东最基层领导的齐心协力、奋力改革，使得领导改革链转动的力量非常强大、迅速。

第 三， 正因 为在 广 东形 成了 热烈 的 改革局面，采取了具有吸引力的改革举措，才得以形成了改革的人才链。全国愿意打破现状、敢于吃螃蟹的人聚集到了广东。

第 四， 地缘 的 影响。 在 中 央的 布 局下，港澳的政治、經济能够跟广东政治、经济很快互动起来，并迅速擦出火花。因此，广东的发展确实值得作为一个典范或者个案来剖析。

肖 滨 ：刚 才 任老 师 讲的 第一 个 链条 ——领导链，我可以说得再具体一点。上世纪80年代 的中 央 领导 人， 如邓 小 平、叶 剑 英、杨 尚昆、 谷牧 等，他 们 对广 东 的情 况判 断 得很 精准，对广东的定位也很准确，一直克服各种压力来推进改革开放。另一方面，在广东省内，以习仲勋、任仲夷等为代表的地方领导也是相当开明，他们为广东的大胆探索、思想解放奠定了重要基础。直到今天，广东有很多民众依然怀念、敬仰习仲勋和任仲夷这样的共产党前辈。另外，广东离香港很近，这种市场化的因素对广东影响深远。广东本土企业家与外来的企业家们联合起来，对经济增长起了极大的推动作用。这些方面的因素结合起来，从中央到省领导、从港澳到内地、从企业家到民众……都能够拧成一股绳、一股力量，推动广东往前走。因此广东作为改革开放探索前沿的地位是名副其实的。

【广东未来的探索任务依然艰巨】

《同舟共进》：广东是改革开放的前沿，改革发展中遇到的一些问题也会率先在广东表现出来。广东是怎么解决这些问题的？对其它地方而言，是否具有导向和探路的作用呢？

肖 滨 ：可以 明 显 看到 的 是， 这40年 来 广东的经济增长是非常迅速的，到今天为止，广东省对中国GDP、税收的贡献 还是非常大的，大概占了 全国的1/10。另外，在科技创 新方面也走在了全国的前列，深圳在这方面的表现就非常突出。但它确实也有明显的短板，我举三个方面的例子 ：

第 一，区 域 差异 非 常大。 珠三 角 发展 得非常好，GDP差 不多占全 省的80%，而 粤东、粤西、粤北三个地方加起来可能只占20%。第二，贫富差距较大。当年汪洋书记在广东时就说过一句话，最富的在广东，最穷的可能也在广东。第三，基层治理问题有待破解。

广 东 确 实 在 探 索 过 程 中 碰 到 了 很 多 困难，也想了很多办法去推动这些问题的解决。比如说我刚才提到的区域差异的问题，可以说从谢非担任省委书记时就重视这个问题了，此后每任省委书记都努力在解决这些问题，都采取了很多措施。这些问题不是孤立的，而是整个中国改革开放40年中一些问题的缩影。因此广东未来的探索任务依然艰巨。

我有一篇文章专门讲“广东模式”，广东模式确实是中国模式的一个缩影，一个地方的样本。它取得的成效，刚才我们都谈到了，到今天它碰到了一个瓶颈，这个模式需要有一个新的发展和改进。现在也有一些机会和条件，具体到广东来讲，现在中央有一个大的规 划，就是“粤港澳大湾区”。粤港澳大湾区不仅仅是珠三角的9个城市，还有香港、澳门这两个地方，它们在行政运作环境、法律制度上跟内地还是有很大区别的。大湾区是国际化的、市场化的，这种情况下，怎么借助大湾区这样一个机会去推动广东的进一步改革，我觉得是一个机会。

具 体来 讲 有几 个 方 面 ：首 先， 在“依 法治国”这一块还要进一步跟进。香港、澳门的法律体系和内地很不一样，不仅如此，粤港澳大湾区还要跟国际接轨，需要了解国际上的规则，这对“依法治国”提出了更高要求。

第 二， 怎 么 让 政 府 的 行 政 改 革 更 为 有效。多年来我们一直在谈行政审批改革，都希望政府跟市场能划出一个分界线来。但是坦诚地说， 这 些年 政府 还 是管 了很 多 不该 管的 事情。虽 然 这些 年广 东 在这 方面 也 作了 很多 探索，比如商事登记制度改革、行政审批制度简化、减少……但在“简政放权”的道路还可以有进一步的作为。

第 三，怎 么让 社 会组 织的 活 力进 一步 发挥起来。广东是一个很有创新积极性的省份，这些年广东的社会组织也好，NGO也好，都是走在全国前列的。怎么让社会组织的活力更好地发挥出来，也是未来值得探索的话题。

第四，怎么让企业真正地享有一个创新、持久的环境，而不是靠某一拨领导或者是某一次 改革， 那 样的 话， 很容 易 出现“ 过 了这 个村，就没有这个店”的局面。只有营造一个持久、稳定的环境，有一个长效的为企业家创新提供活力的机制，才能使整个广东的建设不仅仅上一台阶，同时也让中国的改革再上台阶。

【顶层设计、地方自主、基层探索缺一不可】

《同舟共进》：回顾改革开放40周年，广东改革的第一步就是中央向广东放权，这个举动意味着什么？在央地关系上起了什么样的作用？

肖滨 ：广东 为什 么 能够 率先 从 全国 走出来，它的历史基点就是中央向广东放权。当时以习仲勋为首的广东领导班子找到中央领导，中央领导说钱是没有的，只有给政策，给了八个 字——“灵 活措施， 特殊政 策”，就 靠这八个字，广东率先走了出来。

我的 观察 和 思考 是这 样 的，到 了 今天，中央进行顶层设计的同时，也赋予广东一些自主权，这样广东在新的发展阶段上，就有自己的主动性和积极性。中国幅员太大，不可能一刀切，顶层设计、地方自主以及基层探索三块缺一不可。

任剑涛 ：广 东 的 开放 首 先是 由“ 中 央的授权”和“广东的要权”双方结合产生的。前提 是“中央 放权”，为 什么肯 放权，这 源于领袖的气度、战略的布局以及发展的需要和安排的 举措等。“广 东要权 ”也是在 中央可 以下放权力的范围内，希望有独立的决策权，这个要求与邓小平这一代具有政治气势的和战略眼光的领袖完美契合。实际上，广东的成功在国家纵向权力层次的安排上探索了一条路子，即中央和地方在围绕权力的放权和授权、要权和行权上有一个弹性空间。

很多 人简 略地 把广 东的 成 功概 括成 广东要 权，因 此 改革 就成 功 了这 么一 个 简单 的过程，这是不完整的。实际上中央授权和广东要权产生了契合，中央的领导和地方的领导都围绕如何使用权力让社会更有活力这一主题，雙方在政治纪律范围内不断地摸索，我想这个成功 经验 可 能还 要加 大 力度 去强 调、 分析 和研究，甚至是推广。

肖滨 ：我特别强调一点，近日习近平总书记就查摆和纠正形式主义、官僚主义问题作出重要指 示，强调“纠正‘四风不能止步，作风建设永远在路上”。形式主义的一种表现就是“以文件落实文件，以会议贯彻会议”，具体来说，就是省里抄中央的 文件，地市抄 省里的，县里抄地市的，这肯定不是一个好的 现象，必须得到纠正。这种现象为什么会出现 呢？现在我们强调顶 层设计、集中 领导、统一布 局，这对 维持 国 家中 央权 威、维 持 全国 一盘 棋 肯定是 好 的。 但 要注 意 如果 地 方没 有权 力， 就没有积极性，也就没有责任 心，所以，我们通常讲“责”“权”“利”三者要统一在一起。上世纪80年代的改 革为何能取得好的成效，刚才任老师讲得很 到位，即“地方要权”和“中央放权”完美契合，配合得非常好。如果地方没有权力也不愿意负这 个责任，流于形式主 义，以不犯错误为准则，那么就会缺乏积极性、主动性。要怎么让它有积极性和主动性？我想还是要让地方有一定的自主性，给它一定的创新空间，甚至是给它一定的容错空间，就是说只要是去改革、创新、探索，出点错是允许的。这样的话，就不会“以文件落实文件，以会议贯彻会议”，一定会根据本地的实际，抓住现有的问题积极推动改革再上新的台阶。2018年 是 改 革 开放40年 的 历 史 节点， 也希望广东能抓住这个机遇，重新再呈现上世纪80年代中央和地方相得益彰那种热火朝天的局面，让改革能够有一个新气象、新走势。这对我们实现中国梦、实现中华民族的伟大复兴，肯定是一件好事。

【创新是广东民营经济的灵魂】

《同舟共进》：个体、民营经济的充满生机与活力，是广东上世纪80年代经济社会发展的重要一环，广东民营企业的现状怎样？

肖 滨 ：2015年， 在 全 国工 商 联 发 布的 中国民企500强榜单中，浙江134家，江苏93家，山东48家，广东40家。直观地判断和了解，现在广东民营企业的发展比江浙要弱，尤其是比浙江弱。当年张德江任广东省委书记时，就意识到广东民营企业的发展不如浙江，他是从浙江调过来的，很了解浙江的情况，花了力气来解决这个问题，也取得了一定成效。我认为，要解决这个问题有几方面的事情要做 ：

首先，政府要进一步厘清权力和市场的边界，给民营企业发展创造更多的环境和条件。

第 二，要 给 民营 企业 家一 定 的政 治地 位和空间。当然，具体的政策可以再讨论。给民营企业家一定的政治地位和待遇，提高他们的积极性，这对民营企业的发展是非常重要的。

第 三，加 强 对事 业 单位 制度 的 改革。 这些年，国企、事业单位对大学生、研究生非常有吸引力，为什么？这些单位都有一个优点，比较稳定，而且居于体制内，虽然工资没那么高，但没有民营企业那么大的风险。如果事业单位不改革，还是受体制的保护，我想优秀的人才是不愿意去民营企业的，他们的目标还是去党政机关、大型国企或者事业单位，这对民营企业的发展来说无疑是不利的。一个国家最优秀的人才，除了从事科学研究以外，应该到那些有创造力、有活力的民营企业去，它们是最能够代表这个社会生产力发展的机构之一。所以，我觉得还要从一个更整体、更宏观的配套的角度，来为广东民企的发展提供空间。

任 剑涛 ：分 析广 东民 企和 江 浙一 带民 企之间的差距，可能还需要有一个历史视野。改革开放以来，广东的民营企业在构成结构上具有三重因素。

第 一个 重要 的 因素 是支 持广 东民 营经 济发 展起 步 的大 头 是港 资、 台资、 日 资、美 资等， 这部 分资 金在 广 东改 革开 放 初期 发挥 了重 要作 用。在 探 路的 效 果显 现后， 外 资遭 遇到1998年和2008年的经济危机，因此逐渐在退场。加上劳动力成本优势在广东已减弱，人口红利也在减弱，所以，广东民营经济的一大块就被弱化了。

第 二 个因 素， 除去 外 资、国 资， 广东 真正意义上的民资，一直以来发展就比较弱。过去有个说法是，长期以来，广东几乎没有民营企业能够在同行业当中举足轻重。上世纪90年代谢非 担任广 东省委书 记时，《羊 城晚报 》曾有一个刺激神经的讨论，叫“广东经济为什么没有航空母舰”。一方面没有举足轻重的国有经济，另一方面民营经济也没有，所以，当外资腾出的空间需要民资去填的时候，民资起不来，国资就进入了，相当于又把广东民营经济的成分拉低了。

第 三个 因素 就是 外 资和 民资 结合 的状 况不是太好。本来外资可以看作是“中国民营企业的孵 化器”， 它一般不 与国有 企业合 作，而与民 营 企业 合作， 尤 其是 与作 为 国际 资本 的本土 代 理商 合作， 我 们很 形象 地 把它 们称 为“买办资本”。买办资本这一部分发展得也不充分，随着外资的撤出，这第三根支柱也出现了问题。所以，让本来就较弱的民营企业来顶广东经济发展的天，如何顶得起来？但不可否认的是，广东的民营经济一直在经济改革中扮演重要作用，这点值得其它省区学习，我相信浙江目前还没有这样的态势，江苏也没有，上海更没有。我一直把江浙的民营经济的发展总结为——政府大力推动、注入资源下的民资发展，而广东是创新型的民资企业发展，在全国一枝独秀。

在 广东 甚至 说 全国， 创新 发 展最 充分 的就是深圳，这显示出改革开放为中国城市，尤其 是大 都市 经 济发 展 注入 了活 力。 华为、 中兴、大疆……深圳至少可以举出50家这样在国内有重要分量的创新型企业，华为已经三次名列“全球百强创新机构”中，这非常了不得。广东民营经济的出路，预示着中国民营经济的出路，一定要克服江浙一带大规模民资出现，但技术含量不足、创新能力不够、领头羊作用不显这样的状况。

对广东来说，怎样进一步在深圳之外的地区，尤其是在省会城市广州发扬壮大深圳这种模式，让创新型的民营经济遍地开花，这可能是在改革开放后，民营经济在经济发展中发挥领头羊作用的一个新探索，也是一片新天地。

肖 滨 ：就 创 新型 民 营经 济的 发 展来 看，目前深圳是最典型的。怎么让深圳的效应在广州等地扩散开来，这是广东下一步发展很值得研究的问题。广州和深圳的龙头老大之争，其实这没有多大意义。如何把深圳效应扩展到广州、佛山，甚至在整个广东的行政区域范围，把创新精神建立起来，我想这不仅对广东意义重大，对全国的意义都很重大。

【单一追求GDP增长的思路已过时】

《 同舟共进》：广东一向 被看作是 开放的 前沿，是 近代“ 中国人开 眼看世界 的窗口”。近年来，广东自贸试验区前海蛇口片区、粤港澳大湾区、横琴新区等的建设，都是以开放合作促进创新发展的有益尝试，您觉得在发挥区位优势，扩大对外开放方面，广东还可以有哪些作为？

肖滨 ：首先， 希 望这 些 新区 域在 自 贸区的探索上有一个更为整体的互动，而不是简单的 你 弄你 的，我 弄 我的。 比 如说 前海 弄 前海的，横琴弄横琴的，南沙弄南沙的。毕竟它是整个广东自贸区的三个试验点，希望它们在经验上、在具体的措施上有更多呼应和互动。

第二，希望这几个地方政府，比如深圳、广州、珠海，都不要把这三个点看成是各自拉动GDP的一个增长点。而应该把它定位为全省，甚至是国家探索自贸区发展的一个试验。最近，李克强总理也提到要让自贸区的试验再上新的台阶，显然广东的任务还是非常重的。各级领导都应该放弃本位主义的立场，更多地从全国的布局和广东省的布局来看待自贸区的发展。

任剑 涛 ：对广 东 来讲， 首 先要 肯 定的，是前海蛇口片区、横琴新区和广东自贸区的设立是想有三个突破。一个突破是前海对接香港的成功经验，这预示着将在管理体制方面有所改革 ；横琴主要对接澳门，使得珠海本身相对疲软的发展和澳门对赌博业的单一依赖有所突破，横琴还引入了澳门大学 ；自贸区的设计主要是对接国际贸易的迅速发展，使得在珠三角这块有一个快捷通道，尽量不让繁冗的行政审批体制拖住经济发展的快车。

就 像 刚才 肖老 师 指出 的，除 了要 有 这三方面的突 破，还要警惕单纯追求GDP增长的意图。其实今 天对中国来讲，追求GDP的单一思维在广东的布局里头已经没有太大意义。可能有幾个新的经济增长点，但是对解决整体问题起不了太大作用。所以，我特别强调，对广东的发展来讲，最关键的是改革要从经济领域渗透 到行 政 等领 域。 具体 来说， 关 键要 提 高政府、市场在大区域内互动的能力，全面落实依法治国 ；经济领域里，能否把香港、澳门在经济领域的国际规则对接到广东，我想，只有实现了这些，在这三个片区的布局试验才能够体现为一种机制效应。

前 海、 横琴、 广 东自 贸 区 的布 局， 意图是在广东作出体制性探索，也是广东为中国改革进行探路，继续做“排头兵”的理由。这对广东领导层是一个极大的考验。

肖滨 ：我再补充两点，第一，粤港澳大湾区的概念比自贸区的概念还要大，我希望这三个自贸区的发展要跟大湾区建设整合在一起。

第 二， 确 实 不 要把 它 定 义 为 拉动GDP的增长点，这几年，像重庆、成都和内地的一些省份城市GDP的增速 都超过广东了。在这种情况下，广东、深圳对全国的意义在哪里？我想就 是体 制 上的 探 索、发 展新 理 念上 的 探索。十九大报告提出“五位一体”的建设 ：政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态建设。“ 五位一体 ”的建 设在自贸 区和大 湾区能否 得到体 现 ；“创 新、协调、 绿色、开 放、共享”这五大新发展理念发展如何落实，广东应该 在这 些 方面 去 率先 探索、 树 立榜 样。 如果广东的发展 思路还停留在GDP增长走在全国前列，那真是过时了。相信广东的领导层会有更大的智慧、更高的战略性眼光，站在全国的角度来考虑广东的建设，考虑自贸区的发展。