一些乡镇政府因何易陷形式主义泥潭？

周少来

形式主义，作为一种资源空耗、体制空转的“官僚制隐疾”，为何还能长期存在？原因值得深究。其基本规律是：越是基层的政府单位，所受到的上级压力愈大，形式主义作风越发普遍;越是“运动式”治理的任务，所受到的时间压力愈大，形式主义作风越发严重。

层层加码的“压力型体制”

在目前中央、省、市、县、乡镇五级行政体制下，所有上级政府都有对乡镇政府“下发文件、布置任务”的权力，而后者只能“照单全收”。

但在当前全面深化改革、决胜精准脱贫的关键期，乡镇政府面临繁重任务：信访维稳、防火防灾、精准扶贫、环境治理、交通安全、公共服务、土地征用、基础教育等几十项甚至上百项任务，接踵叠加而来。

更有甚者，县级政府为显示“政治重视、执行有力”，把各项任务的指标体系又细化分解，一项工作往往分解为几十项“量化指标”，并且都要“按月、按季度”并“全过程跟踪检查”。这便是我们在基层调研中，干部反映普遍的“层层加码”。这也为乡镇政府各种“形式主义应对”埋下伏笔。

县级政府及各职能部门，都通过各种“责任书”，把应由各职能部门完成的“任务”，逐项逐条下放落实给“乡镇”，但“项目资金”和“检查验收”等权力，仍掌握在各专项办公室和职能部门。“层层责任状”也就变成了上级部门的“层层免责单”。

乡镇政府对这些“责任状”，只能“无条件服从”，少有“讨价还价”的余地。因为无论哪个专项办公室或职能局，都掌握“资金和资源”，都是乡镇政府“不敢得罪”的上级部门。

同时，在重要领域和任务方面，还有“一票否决”：如综治维稳、安全生产、精准扶贫等。有的还实行“考核打分等级排名”，优秀者奖励，连续两年“末位者”，乡镇主要领导免职。这些都与领导晋升评优、一般干部的福利等“挂钩”，大家不敢有任何怠慢。

由此，顺着行政层级链条，乡镇政府成为“责任不可再分”的“最终责任承担者”。上级每级政府及其职能部门，为了“任务责任”按期完成，不断地到基层乡镇“督促检查”。这便形成了应接不暇的“检查大军”：各级各领域不断追责的检查考核，也成为乡镇政府“生产”各种“形式主义应对”的土壤。

责任下的“运动式”治理

我们在全国各地不下100个乡镇政府实地调研发现，目前一些乡镇政府的基本运行状况和治理方式呈现出“疲于应付的忙乱状态”。

主要根源是，经过多轮乡镇合并，现有乡镇管理规模扩大，而政府编制遵循“只减不增”原则，大的乡镇，编制有70到80多人（行政编加上事业编），小的乡镇有40到50人左右。而随着城乡一体化进程的急剧加快，精准扶贫、移民搬迁、土地征用、基层党建、安全生产、综治维稳、美丽乡村等，都需要乡镇政府最终“落实”，并通过“考核验收”。于是，乡镇政府陷于“人少事多”的被动工作中。

首先是“集中运动式治理”。什么事最紧急，考核最严，乡镇政府就全体出动，集中完成。

其次，“加班加点工作”，“白加黑、五加二”忙工作，是乡镇干部的常态，出了事就得下岗。调研中，东中西部乡镇干部最普遍的反映是“忙、忙、忙”。

三是聘请大量外聘人员。这是东南沿海地区乡镇普遍做法，如东部一个乡镇，行政编、事业编与聘用人员，基本保持在1：1：1的比例，均为40个左右。

乡镇政府陷于完成各种“任务”、“项目”的纷繁之中，容易失去工作主动性，无法自主统筹和开展适合本乡镇发展的各项规划，也进一步加剧乡村自治的“行政化”。即乡镇政府也把各个行政村，变成自己工作的“腿”，村民自治功能衰减。

各种检查考核下的疲于應对

我们在中部某县调研中，有乡镇书记粗略回顾了一年中迎接的“检查”：精准扶贫，每月4—5次，包括省、州、县级;安全生产，每月4—5次，包括陆上、水上、药品、食品、交通等;党建检查，一月一次;美丽乡村建设，每月4次，包括州、县各两次;森林防火，清明节、春节各一次;重点工程、防汛等，不定期检查。每月的检查大概10多次，一年之中的检查至少达100—150次之多。

岁末年终，更是乡镇迎检的“繁忙时期”，有时，几个检查组同时进驻乡镇。各种“检查考核”重复而叠加，再“正派”的干部也可能“忙于应付”。

由此造成了乡镇政府工作的“形式主义应付”：一是“精准扶贫”变成了“精准填表”。

二是无法精准量化或核实的“数字”，变成了“数字造假”，出现“任意编造”“一个领导可以随意推翻几个考核数据”等现象。

三是“填表应付”变成“常态化工作”。调研中发现，一个女大学生志愿者在这个乡镇一年的“工作”就是“填表”，“没日没夜地填”，直到把这女大学生“填得头昏脑涨”，抱怨“填疯了、填哭了”。

尽管调研中访问的乡镇书记和乡镇长，都表示“万般无奈”，甚至也“深恶痛绝”。但“不完成任务就走人”的压力，也使乡镇干部被“裹挟”到“形式主义泥潭”中。当然，这其中绝不排除个别乡镇干部本身的作风问题和责任担当问题。

缺乏基层群众监督

各种形式主义之所以“痼疾难除”，还因为这是一种典型的“体制空转”。在目前高度流动的基层社会之中，基层民主参与的不足，更是加剧了这种监督困境。

无人监督。基层乡村社会处于急剧变革中，大量乡村有生力量外出打工，乡村社会建设的“主体空心化”，造成很多基层事务无人过问。

无从监督。一些基层民众的知情权和参与权相对缺失，很多基层政府工作和公共事务，基层群众无从知晓，也就谈不上参与和监督。

无法监督。应该说与老百姓利益最密切的公共事务，老百姓最“知根知底”，公共服务的“绩效”和“利弊大小”，老百姓最清楚，比如乡村的环境卫生和扶贫效果。老百姓的一句句真话，胜似千百万形式主义考评，但基层自治的弱化和基层民主的衰弱，使群众的监督力量无从发挥。

在目前政府体系内部运行的众多“检查考核”，基层民众无法有效参与，更没有制度化的机制来保证民众参与。一些检查考核未走进群众之中，外部监督的缺失造成民众参与的不足和民主监督的不力，这是“形式主义调研、考核”，之所以长期存在并在“体制内盛行”的社会性体制根源。

各种花样翻新的形式主义，“看似新表现，实则老问题”，有其深刻的根源，绝非高喊一两句口号所能遏制，更非立马就能根除。只有通过深化行政体制改革，明确各级政府的权力和责任，加强人民群众的民主监督，才能真正走上制度化防治形式主义的法治之路。