从人地和谐视角看我国当前农村土地利用

肖云

[摘要]作为农业大国，我国农村土地的合理利用成为谋求农村经济可持续发展的关键，而这项合理利用又涉及到协调人粪无限需求与土地有限供给之间的矛盾。本文旨在从人地和谐的视角出发，以可持续发展理念为指导，深入剖析我国在当前农村土地利用方面存在的问题及不和谐因素，从人、地、生态、利用效率和权利等方面为我国农村土地的可持续利用提供对策建议。

[关键词]人地和谐 农村土地利用 可持续发展

[中图分类号]F301 [文献标识码]A

[DOI]10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.03.012

党的十九大报告明确指出，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，这意味着我们既要创造物质精神财富以促进发展，同时要兼顾生态环境的保护、人与自然的和谐共存。要建设美丽中国，推进生态文明体制改革，美丽乡村和绿色城镇化的建设便成为极其重要的任务。在新农村建设中如何协调好土地利用类型、保证生态质量、减轻环境问题，实现农村土地的合理利用，都成为当下农村发展和提质的重大挑战。具体来讲，农村土地利用是指农村土地使用权人在国家宏观指引下依据相关的土地利用法规，提高土地利用效率和发挥土地效能的过程。农村土地的合理利用关键是协调好人与地的关系。

我国当前农村土地利用存在的主要问题

随着城镇化的不断推进和经济的不断发展，我国的人地矛盾不断凸显，目前，人口众多、土地资源相对不足和环境承载能力较弱是我国的基本国情。同时在农村土地资源的利用类型和效率、土地资源的使用权和所有权等方面存在诸多的问题。这些问题不仅会导致人地关系的进一步紧张，而且会给农村经济的可持续发展与和谐现代化进程的推进带来负面影响。以下我们从地、人、利用效率、利用权利和生态五个部分来进一步分析。

耕地面积急剧减少，质量同时下降。《2016中国国土资源公报》数据显示，2015年全国因建设占用、灾毁、农业结构调整等原因减少耕地面积33.65万公顷，净减少耕地面积4.35万公顷。笔者认为原因有以下几点：第一，过分强调城镇化发展的速度，占用很多农村优质耕地，导致农业土地非农化。由于建设占用耕地具有不可逆性，未来城镇化建设中占用的耕地将成为我国农村耕地流失的重要威胁，甚至成为粮食安全的重大威胁。第二，不合理的耕地利用方式导致肥力衰竭。根据农业部最新发布的《2016年全国耕地质量监测报告》，我国耕地的板结问题突出，土壤中有机质比例低，氮磷钾含量不平衡且缺乏，区域性土地酸化日益严重。长期使用化学肥料、重使用轻养护的掠夺式经营，再加上自然灾害和环境污染的影响，耕地质量日益下降。

农村人口问题日益尖锐复杂。“民以食为天，食以地为本”。人地关系直接制约着农村土地的可持续利用，所以农村人口问题自然成为了一个不可忽视的关键点。农村人口的不合理增长导致环境压力增大，环境状况不断恶化;随之而来的就业结构不合理也会影响经济的可持续发展。首先是人口与土地资源直接矛盾，人口高速增长伴随着对土地资源需求的无限扩大，环境承载能力逐步下降。其次是低素质的劳动力，简单粗暴的劳作方法与集约化农业、商品性农业需求的逐渐磨合需要一个过程。第三，传统农业经营效益比日益低下，大量农村劳动力剩余，外出打工人口较多与城市就业容量有限之间存在矛盾。

土地资源粗放经营，利用效率极低。我国呈现工农、城乡“双二元”结构，两者之间的巨大矛盾会影响土地资源的配置和利用效率，阻碍其发挥应有效能。为加快区域经济发展，在城镇化建设中，地方政府常将土地作为招商引资的谈判筹码，以地生财、以地融资。许多城镇大搞“新区”“开发区”，后因经济实力难以支撑，导致大量土地圈而不用或因低价低廉过度铺张，造成土地资源的极度浪费。除此之外，众多中小型乡镇企业分散分布，土地资源占用面积过大，缺乏统一规划;宅基地大量闲置，随意性自发建设导致“空心村”等问题严重，城市建成区扩展速度远高于城镇人口增长速度，土地集约利用程度较低。除此之外，土地财政和产权制度等不完善、比较利益差异、市场失灵与政府失灵并存对农村土地资源配置效率低下也存在着重要影响。

土地流转市场不规范，土地产权模糊。首先，土地流转无序化。土地流转多指土地的所有权不变，经营权和土地主体之间进行转变的现象。随着就业结构的转换和农业升级，近年来土地承包经营权逐渐转变成一种债权性质的交易，农民之间达成简单的口头土地流转协议和私下转租、非法转租等状况时有发生，市场作用下价格低廉的灰色交易也有存在。目前，农村尚未建立一种有序的土地交易市场，国家也尚未出台一种削减农户占用权、促进土地合理利用的宏观调控机制，土地流转现状急需规范。

其次，土地产权等方面法治和制度建设不完善，存在解释漏洞。《中华人民共和国土地管理法》第6条中对于集体的规定所指不明确，因此，宅基地和自留地、自留山的归属权也就存在过大的解释空间。国家是土地的所有者，集体是代理人，但无权改变农村土地使用方向和相关权力，地方政府为政绩和财政做出自己的调整安排和买卖，造成大量土地被占用和非农化，大量农民失地。同时有关农村宅基地问题的制度建设和规定惩罚机制不完善，常有未经土地管理部门批准而私自建房的现象，农村宅基地面积逐渐扩大，但修建时利用率不高，农村宅基地容积率仅达到0.268。

农村生态系统紊乱，生物多样性遭到破坏。植被是维护农业生态平衡的重要因子，而作为人口再生产和自然再生产的结合，我国在农业生产过程中很少重视对植被的保护。由于开发成本低的森林资源的严重破坏，我国西北地区沙尘暴频发，长江中下游地区旱涝灾害频繁，土壤有机质流失、农作物病虫害问题严重，造成土地资源承载力减弱甚至导致土地的荒废。自然灾害巨大的摧毀力和广泛的破坏范围使其成为农村土地合理利用的一项重大挑战。而在我们无法影响自然力的情况下，便可从人为方面找原因：一是农业部门结构畸形，种植业过度挤压林牧渔业，导致生态系统不平衡;二是生态意识没有形成，农村生活能源紧缺造成乱砍滥伐，又无意秸秆还田，农业生态环境保护意识不够;第三，生物多样性是生态系统平衡的必要前提，但农村有些机械化建设削减地表水涵养能力，破坏乡村景观的自然植被的连通度，使得生物多样性难以维持。

人地和谐视角下农村土地可持续利用的实现途径

人地和谐的根本目的在于协调好人类无限需求与土地有限供给之间的矛盾。而在一定地域和时间段内通过调控，两者可达到一定程度上的动态平衡。调控一方面以人为中心，将土地作为资源考虑其可持续供给和长期效益问题;一方面以地为中心，将土地作为生态环境考虑其土地承载力和生态问题。结合我国当前土地利用存在的上述问题，本文尝试从地、人、产权与法律、利用效率、生态环境五大方面提出具有可操作性的对策建议。

保持合理的城镇化发展速度，保证耕地数量，提高耕地质量。以人为本地保护耕地，要从宏微观和全国各地方各级别科学规划土地利用类型，建立基本农田保护区，守好可耕地红线，将其作为政府领导任期政绩的主要内容之一，避免地方领导为土地出让金和GDP盲目建设造成的土地流失和利用效率低下的问题。在财政方面对城镇用地挤占耕地进行约束，让农民统一规划建造楼房，减少分散浪费，国家建设用地方面要严格审批制度，注重可行性论证分析。质量方面，要做好农田水利建设，加强对科技要素的重视程度，打造绿色农业，节约灌溉用水。同时，完善农用地质量评估体系制定农村土地中长期合理利用政策的依据，也是耕地数量保护工作的前提，可采用动态考察与静态考察相结合、全面考虑多方主体的办法，兼顾地区间土地的不同特征，具体指标包括耕层厚度、土壤有机质的含量、土壤保水保肥能力等。

从人口着手，控制人口数量，增强农民耕地保护意识。从人地和谐的视角出发，人口非合理增长的控制情况对农村土地的合理利用有重要影响。目前我国人口增长已经进入新阶段，但仍要注重农业人口数量的非合理增长，尤其是在“重男轻女”等传统思想影响下的多生超生问题，协调人地矛盾，警惕临界的人口承载力，以实现农村土地资源的“相对”可持续利用。同时，劳动力素质是当前制约农村土地合理利用的最大人口难题，应极力避免为效益而采取的非规律性农药手段等给土地带来的伤害。这要求我们重视农业从业者素质的提高，主要指农村土地保护主观意识的树立和专业素质的提高。每年的6月25日是我国的“土地日”，在此类重要日期和日常生活中，通过互联网等手段开展相关的文化宣传和思想意识教育，夯实“惜土”意识，树立生态伦理和环境道德观念;通过系列科普让农业从业者意识到错误耕种手段的危害性并学习有效率、有规律且无危害的种植方法，最大程度地减少农业从业者对土地人为利用不当造成的危害;可考虑建立“升奖降罚”的激励机制，对土地投入增加、改善土地生产生态条件的农户进行奖励，抓示范典型进行表彰，反之惩处。以此调动广大农业从业者对土地经营长期投入和土地保护的积极性。

完善土地流转制度，明确相关法律条例的具体解释。完善土地流转相关制度，是农村土地合理利用的综合制度保障，是需要各部门各主体相互配合完成的复合任务。一是要赋予农民足够的财产权和使用权，允许外出打工的农民抵押、转让土地，实现土地的合理流转。在土地承包关系中农民實际对土地享有占有、使用、收益分配、有限处分等承包经营权，可在承包期内对承包地依法转让、代耕、拍卖、租赁、互换等，但同时提倡在承包期内稳定土地权属问题。土地征用方面则要建立以农民自主交易为主，公益性交易为辅的土地征用机制。要从法律层面保障农民的各项权利，完善土地产权制度，提高土地资源配置效率。二是打造公平完善的交易市场机制，以改善粗放的农村土地经营管理模式。政府应该正确引导土地交易，在市场机制基础上进行必要的宏观调控，要充分考虑土地的不同所在地的环境条件与效能发挥，积极探索土地流转市场的价格运行与补偿机制，以促进农地交易市场的开放公平规范。

完善《中华人民共和国土地管理法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律，将法律适用和法律解释具体化，明确农民对土地的所有权、使用权、处置权，为土地流转规范化、市场化提供必要保障。

优化空间布局，提高土地集约化程度。后备土地资源的开发，需要挖掘城镇存量土地的潜力，可调查清理各类闲置土地，及时回收农民搬迁后的旧庄基、远超合同规定期限未动工的闲置土地，对抛荒、半抛荒的农田征收抛荒费。要做好宅基地退出的试点研究，大力治理空心村现象，对闲置的土地采取租赁、复垦等措施，以土地复垦来达到农村土地资源“绝对”数量上的可持续利用。方法上可以采取宅基地换房或现金补贴等形式，在一定程度上缓解治理难题，同时要加强对此类城乡建设用地整治的全过程监管，保证效果。

采取综合措施有效治理农田环境污染和生态破坏。生态环境的整治从源头和现状两手抓，严格审批制度，降低高污染项目蒙混过关的比例，同时加强对污染源的检测，以新研发的生物性农药代替高毒低效易残留的传统农药。生态方面，突出重点环境保护工程的带头作用，将工程技术与生物措施、耕地政策相结合，以治理土地沙化、盐碱化、水土流失。同时改善乡村生态景观，注重保护植被和生物多样性，多元化建设农村生态文明。产业结构方面，合理配置三大产业结构，打造生态农业，开展适合当地土地资源现状的生态环境规划和安全保护。值得注意的是生态补偿机制的建立，“谁开发谁保护，谁污染谁修复”，针对生态环境问题采取土地有偿使用、相应交纳土地生态环境恢复治理保护金等措施，做好生态补偿的范围、方法、途径等具体限定。

责编/杨昀赟