中央财政支持交通领域供给侧改革应对症下药

宋佳益

交通行业作为国民经济重要的基础性、先导性、服务性行业，在稳增长、促投资、促消费中具有重要的作用。在经济新常态、战略机遇期、全面建成小康社会和推进国家“三大战略”等时代大背景下，中央财政应扮演积极角色，更好地促进交通行业供给侧结构性改革。

交通领域亟待供给侧结构性改革

交通行业实现了“十三五”时期的良好开局，但面临的不平衡、不协调、不可持续问题依旧突出。在建设方面，缺乏能够帮助老百姓实现“铁公机”等多种交通运输方式“零换乘”的综合交通运输枢纽，也未建立综合交通运输信息大数据平台，老百姓出行、生活等服务系统体系建设不完善。一是公路方面，农村公路建设上，未能100%实现全国建制村通公路，截至2016年底，99.99%的乡镇通公路，99%的乡镇通硬化路面，99.94%的建制村通公路，96.69%的建制村通硬化路面。高速公路的附属及配套设施不完善，高速公路服务区内提供餐饮等各类服务的质量和效率的供给不高。二是水运方面，未实现长江等内河流域高等级船舶的江海联运通达率。船舶运力结构不完善，船型标准不统一，船舶工业发展不景气。内河邮轮游艇等生态旅游不发达。三是铁路方面，暂不考虑运营成本，中西部高铁运营收入不足以支付高铁建设贷款还本付息，企业内部存在潜在的金融风险。客运经营能力较差的中西部高铁（如兰新高铁），其线路难以兼顾客货运输混用，铁路总公司不能通过“货运补客运”的方式实现“减亏增盈”。四是民航方面，航路航线结构分配不完善，支线航空成本偏高、运力不足、效能低下。部分省（区、市）建成的运输机场密集过高，通用机场建成的少，机场配套设施不足。地方机场航站楼建设规模偏大，但航站楼内“非航”业务的高效供给少，航站楼空置率较高。五是邮政方面，已建成网点数量与邮政运输效率不匹配，建制村通邮未实现全覆盖，邮政普遍服务和邮政服务“三农”延伸程度不够、服务质量不高。

在管理和养护方面，管理和分配方式上存在不完善的地方，对于经营能力较差领域的设施、设备管养资金来源单一、匮乏。一是公路方面，客货运安全监管体系不健全，客货运汽车超载现象时有发生。财政投入的公路养护资金来源单一、总量不足，特别是在农村公路养护和政府还贷公路养护方面的问题尤为突出。二是水运方面，内河航运运输效率低下，航道养护资金来源短缺。三是铁路方面，铁路运价未理顺，公益性运输范围难以界定。“黑货”消费量致使货运市场持续不景气，货运结构不合理，物流运输能力低下。四是民航方面，可供民航使用的空域资源释放不足，再加上部分地区枢纽机场阶段性繁忙导致空中交通管制，空管协调指挥系统建设不足，旅客航班延误或取消多有发生，航空运输效率降低。五是邮政方面，邮政普遍资服务资费未理顺，“全网全运”的管理体制导致难以建立普遍服务补贴独立核算机制。

交通领域的供给侧改革方向

综上所述，包括公路、水运、港口、铁路、民航、邮政等方面都需要进行供给侧结构性改革，全面实现提质增效。

一是着眼综合交通运输体系的供给侧改革着力点。总体来看，不同的交通运输方式各有技术经济优势、各成体系，应坚持做好综合交通运输体系的统一部署和统筹规划。

综合交通运输不是不同运输方式的简单叠加，而是深度融合和系统集成，发挥各种交通运输方式的优势，用以补其劣势，以系统思维推进综合交通运输体系建设。在整个综合交通运输体系建设推进过程中，应重点做好“两个一公里”的建设问题，即“开始一公里”和“最后一公里”，充分实现多种交通运输方式“零换乘”的衔接。这“两个一公里”也是正是综合交通运输体系建设过程中的短板，补了这块短板，就能大幅提升整个综合交通运输体系的运载效率，就可以实现老百姓心中想要的高质量、高效率和可持续的出行需求。

综合交通运输大数据服务体系也应及时配套、抓紧建设，目前，公路方面有“百度地图”、航空方面有“航旅纵横”、快递方面有“菜鸟裹裹”等，但他们都是单一的、独立的，且各种单一的公共服务系统均不属于政府手中掌握的大数据资源。迄今为止，整个社会流通领域仍没有建立一套全面的综合交通运输公共服务系统。因此，要想在综合交通运输服务体验方面“提质增效”，就必须打造出真正属于老百姓自己的“便捷出行”系统，以切实提升老百姓的对出行服务体验的质量和水平，让他们在出行前“足不出户”就能对多种交通运输方式的换乘地点和等候时间一目了然。在建设这个系统的过程中，可考虑引入社会资本，增加一些高品质、高附加值的体验服务，既实现创收，又能提升老百姓的满意指数。

二是针对各种单一交通运输方式的供给侧改革着力点。在公路方面，应率先实现全国所有建制村通公路，在此基础上进一步提升公路建设品质，提高运输效率。从公路、铁路、民航和水运四种交通出行方式的出行通道使用频次看，公路使用频次最多，已建成里程也是最长，因此，解决好公路运输“开始一公里”和“最后一公里”的建设任务也最为艰巨。俗话说的好，“要想富，先修路”，要想发展经济，必须先解决通公路的问题，有条件的时候再考虑解决通硬化路，最后全面提升公路建设水平和质量，实现通沥青水泥路的问题。农村公路修成了，农产品和农村劳动力才能运输到城镇中去，农村公路修好了，才能切实提高农产品运输效率，同时还将提升农民出行品质和满意度。高速公路方面，应进一步提升高速公路配套设施设备水平，特别是提高服务区建设水平。从西方发达国家经验看，老百姓可以在高速公路服务区内享受到本地区最可口的美食，但在中国的高速公路服务区，服务品质却普遍不高、效率低下，服务区只能实现最基本的公共服务，难以发挥附加效能。近年来，国家花费大量资金用于公路建设，但已建成的公路特别是农村公路却缺乏养护或养护不到位，致使已投入的公路建设资金打了水漂，寻求长效稳定、可持续的公路管养资金问题“迫在眉睫”。因此，应加快推进传统公路管养方式的转型，进一步完善公路管养在体制机制方面的问题，特别应在政策制定的层面多下功夫，尽快研究探索出一条符合创新发展要求的路子来，确保实现公路管养工作长效、稳定、可持续发展。治理客货运输车辆超载问题，不应简单地通过增加人力、物力和提升信息化监控水平等方式，从治超效果上看，通过这些方式确能达到一些成效，但实际上却是“治标不治本”。客货运输超载有因客货运输企业法律意识淡薄、安全意識不高的原因，但更多的是运输成本高昂所致，有些线路如果不超载运输，企业就赚不到钱，有时甚至还要赔钱，因此，运输企业不惜冒着处罚和安全的双重隐患，也要抱着试一试的侥幸心理以维持企业生计。因此，要想彻底解决治超问题，就必须“标本兼治”，不仅要加强规范行业管理、完善行业法规标准，更要认真研究、切实解决物流企业“降成本”的问题。

在水运方面，首先应保障重载船舶的通航需求，抓紧并重点实施“长江‘12.5米深水航道”等一类的项目建设，真正实现江海联运、江河联运和河海联运，以充分发挥水路运输在运能承载方面得天独厚的优势。在此基础上，进一步调整船舶运力结构，规范船型标准，有效提升水路运输效率。此外，水运改革方面应围绕降成本、去产能、补短板、调结构、强服务5个方面，坚决落实和执行水运发展“放管服”，对该下放的水运和港口等行政审批事项要及时下放，取消一部分重复、多头的涉企收费，切实通过减轻水运和港口企业负担增强水运的有效供给能力。目前，在长江上已经开通重庆至宜昌的中上游生态旅游客轮，但宜昌到上海的下游段仍未开通。交通领域应先率先做好示范和带头作用，按照国家重点实施长江经济带发展的战略、理念和思路，进一步调整和优化港口岸线结构，争取最大限度地为靠港邮轮游船提供便利，使市场在资源配置中起决定性作用，打通长江全线生态旅游线路，真正使黄金水道产生黄金效益，提升老百姓生活质量和水平，有效发挥水运供给侧改革效益。

在铁路方面，近年来铁路建设投资每年都要完成8000亿，单靠借贷，铁路高速发展难以为继，只有敞开怀抱、吸引民间资本进入，激发企业积极性，发挥其主观能动性，才能进一步补充铁路建设资金来源。随着铁路建设里程的不断增加，铁路建设和运营的还本付息压力日益凸显，铁路建设运营成本补亏不应过度依赖政府补贴，应先通过理顺铁路客运价格等方式，多措并举，从根本上建立长效、稳定的运营补贴资金渠道。对于铁路总公司因承担公益性运输而造成的经营亏损，中央财政应在合理划分公益性运输界限的基础上，研究建立长效、稳定的铁路公益性运输补贴机制。货运方面，应大力调整运力结构，充分考虑公路、水运等交通运输方式对铁路运力的冲击，充分比较其他交通运输方式的优劣势，对于一些“黑货”运载能力较差的线路，应果断变换其运载内容。对于在建或即将建设的运营效益预计较差的中西部高铁，应在线路承载能力方面充分考虑其日后是否具备“客货混运”的能力，切实提高运输效能，铁路总公司自身应尽最大努力实现减亏增盈。

在民航方面，民航领域的供给侧改革空间大，空域资源的释放潜力强，空域资源得到真正释放的前提是空域资源的“管用”分离，一旦空域承载能力得到一定程度的有效释放，则应当抓住时机，充分发挥中小机场和通用机场灵活、机动的优势，一些地区难以实现大飞机起降的，应及时调整航路航线规划，切实发挥支线飞机的优势，各大航空公司也应合理配置支线机型，降低支线航空成本，切实提高中短途航空运输的效率。航站楼使用效率方面，应通过招商引资，航站楼使用效率方面，应通过招商引资，在航站楼休息区等地设置一些便利公共出行的服务设施，一来可以缓解地方机场经营压力，二来也可以提升旅客候机等待期间的生活品质，用好用足航站楼内各类闲置空间。民航发展基金资金存量大，常年趴在财政的资金池里，难以发挥资金的使用效益，目前，车购税资金已经对综合客货运枢纽建设有一些支持政策，但民航领域却没有资金专项支持航空客货运输枢纽，这也是民航基础设施建设中的一大短板。不妨可考虑从民航发展基金中拿出一些资金来，支持用于“航空港”等一类航空综合运输枢纽建设，有效发挥财政资金补行业建设短板的功用。

在邮政方面，近年来，邮政网点建设投入是邮政业发展的重点，截至2016年底，邮政行业拥有各类营业网点19.4万处，其中：2012-2015年补建完成空白乡镇网点8440处。尽管国家已建成了一张庞大的邮政寄递网络，但邮政的寄递服务与顺丰快递等优势快递企业相比仍显落后，主要体现在服务质量和服务效率等方面。2015年，我曾调研北京邮政中心局，看到那里生产装备较为落后，大多还都通过人工分拣，尽管有一些自动化程度较高的分拣设备，但都闲置不用，造成了整个邮政内部运行服务系统效率低下，究其根源，主要还是普通信函、包裹类的标准化制式程度低下所致。邮政系统内部的人都说，如果不是寄送公司重要信函或包裹，根本就不会选择自己企业的邮政小包或EMS。随着人民生活物质水平日益提高，老百姓的需求已远远不止停留在通邮上，而是希望得到服务好、效率高的寄递服务，这就是邮政业面临的最大短板。因此，要想解决尽早补足邮政业“服务质量和服务效率”这块短板，不仅要进一步加强基础设施建设投入力度，还应从邮政企业内部着手，在企业经营管理和邮政产品包装标准化设计方面多下功夫。从邮政和快递行业监管看，目前，没有一套可为政府所用的产品寄递全过程的监控大数据系统，包括通过物流运输的大件商品也游离于政府监管之外。在企业投入的公共服务系统领域，比如像阿里巴巴通过电商平台打造的“菜鸟裹裹”，也难以实现全国各类寄递产品的寄递流程全覆盖查询。因此，邮政监管部门应重点加强邮政监管平台信息化建设，通过信息化手段补足这块行业监管的短板。此外，农村寄递服务投入深度和广度的问题也很突出。“快递下乡”推动难，难在偏远。邮政企业网点遍布城乡，但远离市场，快递企业自营和代理网点规模小，无力深入下乡，邮政企业和快递企业双方互有需求却苦于各自存在本位意识而难以合作。“快递下乡”效果差，差在没有形成产业链。快递业的发展与电商业密不可分。快递业在农村市场上的发展必须以农业和县域物流产业的良好发展作为支撑，邮政企业应充分发挥自身拥有的密集网点优势，主动打开并建立与其他快递公司的合作通道，互利共赢，提高效率，进而满足老百姓对邮政服务业的更高需求。

中央财政应顺势而为

面对经济增速换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的发展状况，中央财政一定要顺势而为。中央财政支持交通行業供给侧改革有多种方式，包括财政资金投入、加强预算管理、税费政策减免、制定铁路、邮政行业国企改革方案等，但不管通过哪一种支持方式，其目的都是为了助推交通各行业进一步有效发挥和扩大各自特色优势和资源，将各行业中有交叉的优势和资源进行更好地、充分地、全面地整合，凝聚力量，联动发挥最大效益。

从现有中央财政资金支持情况看，“十三五”时期，中央财政将通过车购税资金对包括综合客运枢纽、货运枢纽（含物流园区）、港口集疏运公路和铁路等予以支持，并在2016-2018年对综合交通运输等信息化建设项目予以支持。

综合交通运输不是各种运输方式的简单叠加，而是不同运输方式的深度融合和系统集成。构建这样一个庞大繁杂的体系，应避免出现财政资金“强刺激和撒胡椒面”状况，不妨采用“解剖麻雀”的方式，在交通或者民航领域基础工作做的好的省份或者区域搞出几个试点、示范，从车购税和民航发展基金中分别掏一些钱出来做，麻雀虽小，但五脏俱全。在搞试点和示范的过程中总结一些经验和教训，对症下药，精准治疗，最后把成熟的经验和做法梳理出来，推广全国。

在建设方面，中央财政的投入方式有两种。一是通过交通领域涉农资金“补短板”。财政资金的投向一定要准，只有开对了“药方子”，才能拔掉“窮根子”，例如在建制村通公路、建制村通邮路、邮政服务“三农”等方面，入村入户“最后一公里”的建成成本往往比较高，要确保在财政资金分配过程中分得公平、分得合理，避免形成各区域间攀比或在同类区域间产生新的贫富差距问题，对这些地区的资金扶持政策也应按照“扶上马，送一程”的做法，确保脱贫的政策能够执行一段时间，这也为全面建成小康社会做出贡献。同时，扶贫资金的性质较为特殊和敏感，这些资金都是贫困群众的“救命钱”，一分一厘都不能乱花，更容不得动手脚、玩猫腻，各级财政应加强资金下达后监管和绩效评价。

二是通过交通公共服务基础设施资金“提质增效”。对于中西部地区的公路、铁路、航道和机场等建设，尤其面对其中一些情况更为复杂的地区，财政资金不仅是解决地方财力总量短缺的药方，更要从根本上帮助他们解决各类运输方式“提质增效”的问题，如果未对“低质低效”进行靶向治疗，财政资金投入后，可能不仅没有解决原有矛盾，还会产生一些新的潜在风险。每一位财政干部，心中都要铭记，财政的钱绝不是个人口袋里的钱，而是全社会老百姓纳税的钱，财政要对支出去的每一分钱负责任，开支的每一分钱都要对得起老百姓，不仅要经得起老百姓的监督和检验，还要让老百姓觉得财政花出去的钱有效益。同时，对于交通运输方式已初步实现了“提质增效”的地区，应及时调整资金用途，避免财政资金“无病乱投医”的状况发生。

在管养方面，中央财政的投入方式有三种。一是财政直接投资的方式。对于政府还贷性质的，且公益性属性明显的，应积极采取财政直接投资的方式予以支持。在这个领域，农村公路、中西部铁路和机场、邮政普遍服务网点支撑的管养运营资金短缺的问题比较突出。二是财政资金间接投资的方式。对于经营性质的，且盈利能力较高的，可通过设立股权投资基金的方式，积极引入社会资本，或通过直接收费和发行企业债等形式，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。在这个领域，经营性收费的高速公路、东部地区高铁、干线枢纽机场、空管及航路航线资源使用等均可通过这种方式补充管养资金来源。三是财政资金直接投资和间接投资相结合的方式。对于公益性属性和经营性属性相结合的领域，政府可采用PPP的支持模式。