危机下美国公路基础设施的融资变革

文/长安大学经济与管理学院副院长 樊建强

与我国实施的“贷款修路，收费还贷”制度不同，美国从1956年开始，实施以燃油税为核心的公路融资机制，有效地保障了州际公路网的形成。然而，自2000年以来，由于诸多因素的影响，美国公路基础设施融资结构发生了许多变化，导致公路建设资金需求和供给之间产生了较大的缺口，形成了较为严重的融资危机，也促使公路融资机制出现了新趋势和新变化。

美国公路融资危机的表现及原因

融资危机的表现

作为“车轮上的国家”，美国人的出行几乎完全依赖于公路交通。据统计，美国人88%的出行依靠私人汽车，航空出行占8%，公共交通（包括公共汽车和火车）只占出行总量的2%，其他出行方式占2%。现阶段，美国的公路系统已超负荷，33%的州际公路路况较差，36%的主要城市道路经常出现拥堵。另据TTI（德克萨斯交通研究所）调查发现，目前由于交通拥堵导致美国人均遭受的总延迟时间约为40小时，而1980年人均总延迟时间仅为12小时，基于此，美国每年多耗费大约1135.6亿升的燃料，并造成每年近1000亿美元直接经济损失。造成这场危机的原因是公路运输需求和公路供给的不平衡。在过去的35年时间里，由于人口和经济的增长，美国公众对公路交通的需求显著增加，而公路交通供给能力却没有相应提高。

融资危机的形成原因

在美国，公路建设一直奉行“用者付费”原则，燃油税是其主要的资金来源。然而，近年来由于多种因素的共同影响，以燃油税为主的融资机制已无力支撑美国日益庞大的公路建设和养护资金需求，原因如下：

通货膨胀导致燃油税购买力持续下降。20世纪50年代中期，燃油税税率平均约为每升2.3美分（其中联邦燃油税约为每升0.8美分，各州燃油税平均约为每升1.5美分）。此后，燃油税有若干次调整，截至2015年，美国燃油税平均税率为每升12.68美分。据统计，自1957年燃油税政策实施以来，美国平均年通货膨胀率约为4%。以此推算，如果要保持燃油税购买力不变，从1957年到2015年，燃油税税率应该由每升2.3美分上升到20.87美分。但是燃油税税率上涨阻力很大，实际税率与其理想状态的差额为没升8.72美分，差距达到71.7%。

燃油效率的提高导致燃油税收入下降。1970年时，美国汽车的燃油效率为每加仑燃油平均行驶21.7公里，而目前每加仑燃油行驶里程已上升至45.4公里，由于燃油效率的提高而减少的燃油税高达549亿美元左右。究其原因，一方面是由于公众节能和环保意识的不断增强；另一方面是由于替代燃料（包括天然气、乙醇及电力等）的出现和推广。从目前的趋势看，不断提高燃油效率是汽车领域将持续研究的重要课题之一，美国的汽车行业正在力争使每加仑燃油的效率提高到80.4公里。由此可见，由于燃油效率的不断提高，必然促使燃油税收入呈现持续下降趋势。

公路重建和维护成本急剧上升。美国州际公路大多建设于20世纪50年代至80年代，由于混凝土路面和沥青路面的寿命约为30年至50年，目前许多州际公路已经接近其使用寿命，急需大规模改建或重建。根 据 美 国 ENCCI（The Engineering Newsrecord Construction Cost Index）的调查，1957年至2015年间，包括劳动力、钢材、水泥在内的原材料成本指数上升了900%左右，而同一时期的公路融资收入增加了600%左右，公路建设成本的增长速度远高于公路融资收入的增长速度。

除建设成本外，同时持续增长的还有公路养护成本。据统计，1980年至2015年，美国的机动车总数每年以5%的速度增加，车辆行驶总里程数每年以约3%的速度递增，而35年间美国公路总里程却只增加了7.79%，从而导致现有公路系统使用频率大大增加，磨损也随之增加，养护成本自然不断上升。以燃油税为主的公路融资机制远远满足不了公路建养资金的需求。

融资收入的分流使公路建设资金更加紧张。为了回应公众的节能环保意识和低碳交通理念，自20世纪90年代以来，美国各级政府开始注重发展公共交通，重点以发展轨道交通与公共汽车相结合的现代公交系统为主，其结果是40%左右的公路融资收入被投资于公共交通和其他相关项目。然而，实际上美国公共交通客运量占整个客运市场的份额仅有2%左右，而且70%左右使用公共交通的乘客都生活在美国七大都市区。因此有专家认为，除七大都市区以外，其他城市和地区不值得投入巨额资金发展公共交通。

提高汽车燃油税税率的阻力较大。2000年以来，美国财政部和交通部等很多部门和组织都曾建议提高燃料税税率，以帮助填补公路供需资金缺口，但反对之声也日益高涨。首先，社会公众反对提高燃油税，原因是在经济普遍不景气的情况下，提高燃油税会大大伤害穷人和中产阶层的利益。其次，许多学者质疑燃油税的效率性和公平性，认为增加燃油税是一项考虑不周的政策建议，燃油税的增加只会导致收入转移和财富转移，而对公路交通的发展并不会有很大的推动作用。此外，一些经济学家认为，提高燃料税的确会增加政府的财政收入，但这是以经济增长放缓、就业和家庭收入的减少为代价。总之，现阶段期望通过提高燃油税税率增加公路融资收入的做法不现实。

美国越来越多的公路已经或接近设计使用寿命，因而需要投入巨额资金改建或重建，这进一步加剧了美国公路建设资金需求和供给之间的矛盾。

美国公路融资机制的变革趋势

“收费融资”趋势上升明显。据IBTTA（国际桥梁、隧道和收费公路协会）的调查，截至2014年，美国收费公路总里程达到了9547公里，每个州或每个大都会拥有1条至2条收费公路已成为普遍现象。据不完全统计，自1991年ISTEA（冰茶法案）通过以来，美国共有168个收费公路项目进入规划、融资、建设、运营等不同发展阶段，项目总投资达到800亿美元。2010年，美国HNTB公司的调查结果显示，84%的美国人认为未来交通收入的主要来源应该是通行费。与此同时，越来越多的私人资本开始进入公路基础设施领域。1994年至2008年，美国有45个收费公路项目利用PPP（公私合营）模式吸收私人资本210亿美元。截至2008年年底，美国有10个州已经将15条公路通过租赁经营模式实现了私有化。现阶段，有25个州正在筹划将79条公路通过“私有化”形式筹集建设维护资金。

债券融资和信贷模式不断创新。

利用债券为公路建设筹集资金，一直是美国公路融资机制的传统做法之一。在美国以燃油税为主的公路融资机制中，债券融资所占比例约10%。近年来，越来越多的州开始对债券融资模式进行创新，以提高其信用等级，增强市场吸引力。具体的做法有发行 GARVEE（The Grant Anticipation Revenue Vehicle）债券、PABs（Private Activity Bonds）债券、联邦信贷援助、成立州级基础设施银行等。

GARVEE债券即预期税收拨款债券，是一种免税的债务证券融资工具，它以联邦政府的预期拨款作为抵押，发行地方政府债券融集资金。与一般政府债券相比较，GARVEE债券增加了联邦政府的资助，实际上是由两个政府主体（即联邦政府和州政府）提供偿还保证，也就是当联邦的资助拨款不能到位的时候，才由地方政府政府负责赎回债券，因而信用程度更高。

所谓PABs债券，即私人活动债券，它是以项目融资为目的，由公共基础设施项目私人承建者以自身名义或以地方政府名义发行的一种免税限额债券，由于这种债券风险较大，美国现行法律对PABs的发行总额限定为150亿美元以内。

联邦信贷援助。1 998年，美国通过了《交通基础设施融资和创新法案》，在此基础上几经修订，建立了联邦信贷援助计划，为符合一定条件的交通建设项目（如PPP项目或采用先进技术的项目）提供资金援助。现阶段，美国交通部可提供三种形式的信贷援助，即抵押贷款、贷款担保和备用信用额度。

州级基础设施银行。以联邦信托基金贷款为基础，美国许多州成立州级基础设施银行（SIBs）。SIBs为基础设施建设过程中利用联邦和州政府贷款提供了一个途径，同时也为非联邦政府和私人提供了投资渠道。

按照重量和里程征税模式悄然兴起。从本质上看，燃油税符合“用者付费”的基本原则，但是随着新能源汽车的出现和燃油效率的不断提高，燃油税的公平性逐渐弱化，在此背景下，按照里程和重量征税成为亟待解决的现实问题。2005年，美国国会通过了SAFETEA法案，该法案要求美国交通部对重量里程税替代燃油税的可行性进行评估。

以俄勒冈州为例，该州按照重量的差异分别征收燃油税与重量里程税。注册重量在1.18万千克以下的车辆依然交纳燃油税，重量超过1.18万千克的车辆用重量里程税代替燃油税，其中注册重量在1.18万千克和3.63万千克间的车辆，根据其注册重量决定税率，而大于3.63万千克的车辆，其税率的设置取决于重量和车辆的轴数。相同重量的车辆，轴数越多，税率越低；轴数相同的车辆，重量越大，税率越高。重量里程税有效地将公路破坏成本与使用联系在一起，实现了以公平合理的方式回收公路建养成本。此外，由于重量里程税考虑到了重量与轴数对公路的破坏程度，从而能够在一定程度上影响使用者对于车辆的选择，即以征税的方式实现了对重型车辆破坏能力的调节。

利用非营利组织提供公路基础设施。由于非营利组织的“非分配约束”特性，使得其具有提供公共产品和服务的天然优势。自20世纪90年代后期以来，非盈利公司在美国得到了大力倡导和发展。基于收费公路项目的快速增长，目前美国一些州已经开始成立公路基础设施非盈利公司，以此满足收费公路建设、运营、养护的组织需求。在美国，经过政府允许后，非盈利公司可利用免税债券融集资金，而盈利性私人公司则不允许如此操作。

试行影子收费模式。影子收费（Shadow Tolls）是指对于公益性的基础设施项目，政府通过项目招标的方式确定民间投资主体，并授权后者负责项目的融资、建设与运营。作为对该民间投资的回报，政府在授权期限内每年以财政资金或其他形式向其支付一定的补偿费用，补偿其免费为公众提供服务应得的利益。授权经营期结束后，民间投资主体无偿转让项目给政府。截至目前，美国的德克萨斯州和佛罗里达州已在有些公路项目中试行影子收费。

美国公路融资机制变革的启示

坚持公路收费政策并不断加以完善。从美国公路发展历史和趋势来看，收费或收税都不可能单独成为公路建设资金来源的唯一解决方案。因此，应利用多种途径筹集资金，以满足其公路基础设施的建养需求。但与此同时，随着燃油税的持续下降和交通需求的不断增长，包括美国在内的越来越多的国家，正试图将通行费视为筹集公路建设资金的一种更有效的选择。尽管30年来我国公路基础设施得到了飞跃式发展，但与发达国家相比仍有一定的差距，因此，在今后较长时期内仍然坚持公路收费制度并不断加以完善，使其成为高等级公路建设资金的主要来源。

优化融资结构，降低融资风险。经过多年的摸索和实践，我国公路建设资金已经形成多元化的格局，但是资金来源结构不合理，银行贷款比例偏高，债务风险日益严重。如何优化融资结构、拓宽融资渠道、降低融资风险，在一定程度决定着我国高等级公路的发展前景和趋势。借鉴美国的发展经验，现阶段我国应通过完善专项税收制度、债券发行制度等财政手段筹集公路建设资金；通过融资体制和机制创新，吸引信托、保险、资管计划等各类社会资本进入，从而达到优化公路建设资金的来源结构，降低融资风险的目的。

完善收费公路特许经营，大力推广PPP模式。特许经营模式是欧美国家管理高等级公路的一项成功经验。政府通过与经营主体签订特许经营协议，有利于明确各自的权利、责任和义务，协调企业追求经济效益和政府追求社会效益之间的关系。反观我国，收费公路里程全球第一，但其中绝大多数为政府管理的收费还贷公路，真正意义上的特许经营性公路占比很低，西部地区这一比例更低。因此，我国收费公路行业应大力推行公私合营模式，采取各种措施吸引私人资本进入公路基础设施领域，培育多元化公路投资主体，以此达到规范行业发展和提高效率的目的。