振兴乡村需要新时代的制度创新

闫肖锋

“振兴乡村”“人才下乡”成为本届两会热门词汇。自2017年中央一号文件发布后，振兴乡村按下了快进键，支持进城农民工返乡创业，鼓励高校毕业生、企业主、农业科技人员、留学归国人员等各类人才下乡创业创新渐成趋势。初步统计，返乡下乡的创业人数累计已达570多万人。

2017年中央一号文件首次提出“田园综合体”概念，拟通过导入新环境、新业态、新人群、新生活，掀起一场城乡融合发展的“新革命”，成為“乡村振兴战略”的核心抓手。实现这一战略的核心是人，其保障就是制度创新。简言之，振兴乡村需要配套人才政策以引导人才走向，而最终是否能留住人才则靠制度创新。

新时代振兴乡村的制度创新有哪几个方面？

首先，土地制度改革是根本。1978年，小岗村农民开启了土地制度的变革，1992年土地使用权的流转尝试，标志着农村土地使用权的市场化开端，而2015年1月《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式从中央层面开启了我国农村土地制度改革的大幕。

集体经营性建设用地入市成为本轮土地制度改革试点最大的突破点。自2015年初农村集体土地改革，允许农村集体经营性建设用地入市，目前全国已有33个县市区试点集体经营性建设用地入市实践，浙江德清市、成都郫都区、北京大兴区等作为最早参与试点的地区，均积累了较为成熟的经验。集体经营性建设用地入市全国性推广趋势已不可逆。

农村闲置宅基地利用未来可期。据统计，农村宅基地废弃等因素造成的村庄土地闲置面积达到1亿多亩，占全国总耕地的1/18，浙江省部分农村宅基地闲置率甚至高达60%。国家政策鼓励农民利用闲置宅基地发展休闲农业，为田园综合体建设提供了新发展空间。新兴运营主体以租赁或分红等方式获得宅基地房屋使用权，通过导入新业态、新功能、新人群，使农村资源变资产、资金变股金、农民变股东，实现与农民共同发展、共同富裕。

尤其是雄安等地开启的征地制度改革，将改变过往的征地模式，让农民成“股民”实现利益均沾，此举代表着未来城乡关系的新方向。具体做法是农地入股模式，农民以土地承包经营权入股，开发企业以现金入股，共同成立运营公司，农民可获得股权分红，在这种方式里土地正式转化成了资本，具有承担公司债权债务的责任。这一改革试验若能成功，就既能盘活土地资源、解决土地开发难题，又能在征地过程中保障农民利益，将他们纳入现代市场经济体系，分享发展红利。

其次，企业制度创新是抓手。改革开放后涌现出的乡镇企业既致富一方，也是一种制度创新，对促进乡村和农民实现现代化具有不可否认的历史功绩。近年来的资本下乡，不应只是简单的投资圈地、圈项目，而应在原有乡镇企业和供销社体制的基础上，将农民及其利益纳入到现代商业组织中来，实现共享经济、包容式发展。

比如电商下乡，农民个体户难免囿于知识技能和视野格局的局限而发展不大，不如组织成立起农会、协会，既有利于统筹规划、协调利益、不打价格战，也有利于加大农民对电商平台的谈判地位，保障自身利益。

第三，人才制度创新是保障。江苏省近日出台意见，实施以高校毕业生为主体的现代青年农场主培养计划，支持其以资金入股、技术参股等方式加入农民专业合作社等经济组织，鼓励其兴办家庭农场，投身精准扶贫和乡村振兴。类似政策一度被误读为“新上山下乡运动”。其实这是形势需要、时代需要。大学毕业生获得基层经验，同时有利于振兴新乡村，一举两得。这当然要求进一步打破户籍、地域、身份、学历、人事关系等制约，推动政策互通、资格互认、信息共享，加快人事档案管理和社会保险关系转移接续的信息化建设，为高校毕业生跨地区、跨行业、跨体制流动提供便利。

诚然，振兴乡村不只需要返乡农民工、投资者和大学毕业生，也需要复员军人、都市白领、归国留学生甚至养老人群。这更需要一系列人才配套政策，从户籍、医疗、就业到养老资源的统筹协调，形成城乡互动。

总之，不谋全局者，不足谋一域。乡村兴，则国家稳；农民富，则全国富。振兴乡村是个系统工程，需要一系列制度创新作保障。