监管餐饮业：线上再造一个中心化

陈乐

本期刊登的提案均荣获上海市政协2017年优秀提案奖

随着互联网技术的快速发展，网络外卖成为年轻消费群体的新宠，这是“互联网+餐饮业”模式给人们生活方式带来的新变化。然而，饿了么、美团外卖、百度外卖等网络外卖平台的出现也伴随着无证餐馆、食品安全的争议。无证餐饮是我国存在多年的顽疾，一直在打击，一直未根除。外卖平台只是线下现实情况的直接客观反映。2016年10月1日开始正式实施的《网络食品安全违法行为查处办法》《上海市网络餐饮服务监督管理办法》对于第三方外卖平台与食品生产经营者的食品安全义务、食品安全的违法行为查处予以了明确规定，意在阻止无证餐饮向网络外卖平台的逐步蔓延之势。无证餐馆在线下的泛滥程度比线上严重得多，所以并非外卖平台催生了无证餐饮，更不是通过打倒外卖平台，这个存在多年的食品安全问题就能得到解决。可以说，不找到无证餐馆大量存在的问题根源，不在机制上进行创新性突破，不管线上线下，都无法切实解决这么大量的无证餐馆问题。

中国烹饪协会的《2015年餐饮消费调查报告》中公布的全国餐厅数量是5074852家。按照对应比例估算，全国无证餐馆的数量则达到了两三百万家以上。根据媒体报道的数据显示，无证餐饮经营者中由于主观原因不愿办证的只占16.6%，大部分是因为客觀条件和审批门槛的限制。开设餐馆首先必须办理《食品经营许可证》和《企业营业执照》。如果证照不齐备，自然就成为无证餐馆。加之现有监管机制上的漏洞，导致许多无法办理证照或不愿办理证照的无证餐饮经营者依然有着自己的生存空间。具体原因试分析如下：

1. 审批门槛高，小型无证餐饮游离在监管范围之外

中国餐饮监管“重审批、轻监管”，这与一些发达国家“轻准入、重监管”的模式形成了对照。由于“重准入，轻监管”，设置高门槛的法规和烦琐的程序，导致很多小型餐饮成为了无证餐饮。房屋属性、营业面积等硬件条件，加之环保因素、成本负担的影响等多种因素都会成小型餐馆取得证照的障碍。高门槛并没有实现规范餐饮秩序，保障餐饮安全的初衷，反而让大量未达标的餐馆转入地下，失去监管。此外，审批之后的监管投入力度并不强。监管部门的做法一般是“监管持证单位，清理无证餐饮”，无证餐饮作为清理对象，因其自身低成本、经营场所多变等原因，实际“清无”并不理想，无证餐饮往往游离于监管之外。

2. 资质审查系统不健全，缺少抽检等有力监督措施

无证餐饮大量存在，有餐馆经营者为逐利而逃避的因素，但无证餐饮有生存空间说明客观上其也有相应的市场需求。无证餐饮的低成本对于低收入人群而言具有一定的吸引力，毕竟目前低收入群体数量仍然较多，普通百姓、外来务工人员对低廉餐饮有着近乎刚性的需求，这便提供了低成本无证餐饮更大的生存空间。

实际上，管理者想通过理想化的统一标准来约束餐馆与餐饮经营者，以此确保食品安全，但客观现实中大量小型餐馆通常无法达到该标准。并非质疑管理标准，如果每一家餐厅都达到了管理标准，相信食品安全问题必然再也不会发生。然而现实却是高门槛并没有实现其规范餐饮秩序，保障餐饮安全的初衷，反而让大量未达标的餐馆转入地下，造成了更难以监管的局面。

随着《网络食品安全违法行为查处办法》《上海市网络餐饮服务监督管理办法》于2016年正式开始实施，将填补我国对新兴网络外卖平台及相应食品生产经营者予以监管的制度空白，特别明确了第三方外卖平台与食品生产经营者所承担的法律义务与责任。但是制度依然需要具体人员予以执行与落实，无论是线上还是线下的无证餐饮，是堵还是疏，是坚持不定期抽查还是形成有效的长期监管措施，这都是需要相关行政部门进一步思考与决策的问题。

“轻准入、重监管”是餐饮行业发展的趋向。由于经营者的逐利动机，餐饮规划缺失带来的房屋属性问题，以及普通民众对低廉餐饮的刚性需求和过高的法规门槛之间的矛盾，都会导致无证餐饮长期存在。强力打压和维持现状都不是良方，目前亟须降低审批门槛，创新监管模式，把更多无证餐饮纳入规范体系。

1. 对创新监管管理方式的具体成效应予以定期评估、加大宣传

上海2014年试点开展了“小餐饮整治规范及食品安全信息登记公示管理”工作，2015年颁布实施了《上海市食品摊贩经营管理办法》。本市对于无证餐饮从制度与行政执法层面，一直在探索堵疏结合、有序监管的科学方法。让非法的无证餐饮先取得相对合法的身份，划定固定的经营区域，再加以要求餐饮经营者的经营活动符合基本卫生要求、不干扰周边居民正常生活，使这些原本的无证餐饮经营者纳入有效监管。

但是，《上海市食品摊贩经营管理办法》颁布实施之后，相应采取了一系列疏堵结合的措施，对于无证餐饮是否起到了有效疏导的作用？监管举措是否降低了无证餐饮的数量？一方面，这些监管信息市食品药品监管局等相关部门理应掌握，亦是便于自身工作的有序开展；另一方面，如这些监管举措确实取得了较好的成果，更应在整个社会加大宣传，诸如将某一个食品摊贩经营聚集区建设打造成具有示范意义的“美食街”，大力宣传一些从无证餐饮经营商贩转型为正规餐饮经营者的成功案例，用制度、监管和正面宣传进行积极引导。

2. 借力外卖平台助推线下餐饮监管

根据《网络食品安全违法行为查处办法》《上海市网络餐饮服务监督管理办法》规定，食品生产经营者如果要通过外卖平台等网络餐饮平台经营，必须向外卖平台这类网络食品交易第三方平台提供《食品经营许可证》等相应经营资质证照，网络食品交易第三方平台具有审核这类食品生产经营者是否具有合法资质的义务。对于网络食品交易第三方平台，本身就具有信息搜集和管理其线上食品销售者的优势。因此，通过确立责任主体，有利于在散乱的线上市场中“再造一个中心化”，进而实现监管的可能性和可行性。

网络食品交易第三方平台一方面能够帮助监管部门更好地管理小型餐馆，故而应该更趋向于让自己平台中的所有餐馆信息透明化，帮助解决信息不对称问题。另一方面，市食品药品监管局等相关部门应将官方的餐馆证照登记信息共享给外卖平台，帮助外卖平台在短时间内对平台上的餐厅进行有效审核。同时，网络食品交易第三方平台可以将对照审核后不符合资质要求的餐馆名单反馈给食品安全监管部门，让监管部门进行逐一的检查评定，甚至可以对符合要求的无证线下餐馆给予“过渡期”资格，允许合法经营。在监管部门资格审查的基础上，网络食品交易第三方平台完全有能力引入平台的用户口碑和评价，根据用户好评和差评数，监管部门可以调整抽检次数。评级越低的餐馆会受到频次越高的检查，以此督促餐饮经营者提高自身餐饮卫生标准。