儿童参与政治生活：发出自己的声音

2018-04-18何玲

中国校外教育(中旬) 2018年2期

何玲

【摘要】从儿童结社、参与立法、参政议政、建言献策、意见表达等方面来分析我国儿童政治参与的现状和主渠道。在立法方面，儿童更多地“作为信息的参与”，为政府决策制定者更好地进行决策提供信息，间接参与立法和政策咨询。儿童入队、青少年入团是我国儿童政治结社的普遍参与方式。我国少年儿童通过入队结社、选举少代会代表等方式间接参与儿童相关事宜的政策制定和执行，并对执行结果进行评估，实现参政议政，少代会、红领巾议事制度是我国少年儿童参与政治过程的主要渠道，也是覆盖面最广的参与途径。在建言献策方面，儿童通过信访制度，或者通过各级政府开设专门的网站，以网络为平台直接“上书”表达民意，发挥作用；现实中因为儿童“上书”得到重视或者实践活动效果不错，进而推广，开设了一些面向儿童群体建言献策的制度渠道。在意见表达方面，除了机构（成人）发起/创设表达和分享的平台让儿童参与外，更多的儿童通过媒体网络表达诉求，以非制度性参与的方式进行意见表达。建议进一步完善儿童制度性间接参与途径，扩大儿童制度性直接参与途径，正确引导儿童非制度性的参与途径，让儿童政治参与总体上呈现健康、积极、稳定的发展态势。

【关键词】政治参与少年儿童制度性参与

“政治参与的扩大是政治现代化的标志。”现代民主政治发展的过程就是政治参与不断扩大的过程，一个国家公民政治参与的程度和水平越高，这个国家的政治发展程度就越高。随着我国社会的发展进步，国内学者对政治参与的研究逐渐增多。近10年来，学者们从不同的研究视角出发，对政治参与做了大量研究，包括政治参与的含义与意义、参与的途径与方式、参与存在的问题与应对建议等。在研究中重点关注青年、妇女、农民、老年人群，尤其是青年政治参与，农民、中国女性政治参与问题已经得到诸多国内外学者的关注。但是，目前关于儿童的政治参与研究不多，一方面，是因为在人们脑海里，政治参与的重要形式是选举，我国法律规定不满18周岁的未成年人不具有选举权，于是就将儿童排除在外，将其列为没有政治参与权利的人群。另一方面，是认为儿童年龄小，其参与意识和能力特征不足以支持儿童参与行为的实现。甚至有人怀疑，我国儿童参与政治生活了吗。

事实上，随着人类赋权解放运动的发展和联合国《儿童权利公约》的颁布，人们对儿童的认识逐渐发生根本性的改变。20世纪初，自瑞典儿童教育家爱伦？凯发出“20世纪是儿童的世纪”的呼吁后，世界各国都开始致力于从法律、政策等层面尊重和保障儿童的各项权益。1989年联合国《儿童权利公约》以准法律的形式认定儿童具有参与的权利，有且不限于“自由发表言论的权利”。作为联合国《儿童权利公约》的缔约国，该条约在我国获得批准，表示了我国政府对儿童参与权利的确认。因此，我国所有涉及儿童利益的事项儿童都应该参与，包括立法。

什么是政治参与？政治参与是公民为影响政府决策而采取的政治行为。我国常见的政治参与方式包括选举、基层群众自治、社会协商对话与人民信访。本文定义儿童政治参与为“儿童根据法定程序参与政治的行为，涵盖试图影响政治抉择的儿童的一切自愿行为”。可以理解为儿童通过各种合法方式参加政治生活，影响政治体系构成、运行方式、运行规则和政策过程的一系列行为。根据研究需要，我国儿童政治参与分为制度性参与（由政权所认可的，并由法律或制度所规定的合法的参与方式）和非制度性参与（是法律及相关制度规定以外的政治参与方式或行为，可能是合法的也可能是非法的，或者是法律没有做出明确规定的参与方式）两种类型。需要说明的是，本文所提及的政治参与仅包括客观的政治活动而不包括主观的政治态度，尽管有关政治知识、政治兴趣、政治能力和效能感以及政治相关性的认识与政治行为密切相关。结合我国儿童参与的实际，本文主要在政治学视角下从儿童参与立法、儿童参政议政、儿童建言献策、儿童意见表达四个方面描述我国儿童政治参与的现状，重点关注儿童参与政治生活的渠道。

一、儿童参与立法

自2004年上海市人大常委會首次邀请未成年人参与《上海市未成年人保护条例（草案）》地方立法工作，未成年人提出如“父母应当尊重未成年人的人格，学习正确的教育方式”“不得公布学生的考试成绩名次”等意见被采纳后，2005年安徽起草《安徽省预防未成年人犯罪条例》，也专门从管教所和教养所邀请正在服刑或接受教养的未成年人加入到立法起草工作中。2006年《广东省预防未成年人犯罪条例》中也吸纳了张萌萌等11名未成年学生代表提出的8项建议。2007年，江苏吴江市人民法院通过教育局建立少年陪审员资源库、人民法院颁发聘书等方式聘请54名少年作为少年陪审员，享有旁听青少年刑事案件审理过程及除合议时表决权外的所有与其他陪审员相同的权利。这是中国少年司法探索中首次尝试让未成年人深度参与少年司法审判。少年陪审员制度探索体现了未成年人的参与权，开始有了类似国外少年法庭的雏形。

从上面儿童参与立法的案例中可以看出，目前，我国立法和行政机关在与儿童利益相关的行政立法、制定政策或做出行政决定的过程中，相关机构已经开始主动征求儿童的意见，给予儿童直接充分表达意见的机会，为儿童提供了一个近距离广泛参与政策过程和与不同利益相关人对话、辩论的平台。在儿童参与立法方面，目前主要由地方立法机构发起，因为工作的内容涉及儿童，邀请儿童参与，提出建议和意见，大多属于政策咨询活动。政策咨询通常是在决策前，政策部门向有关专家和政策研究机构进行咨询。儿童参与更多的是被咨询，被视为从儿童视角出发的智慧贡献，儿童的意见和建议在一定程度上被吸纳到地方法规条例中。此外，鉴于我国的政策咨询系统主要由各级党和政府的政策研究机构、各级职能部门的调研机构、学术性研究机构和民间咨询机构组成，儿童也可以通过这些团体或者咨询机构，在制度体系内发挥间接参与的作用。

二、儿童结社，参政议政

当前，在我国参加政党和政治社团是一种主要的政治参与方式。“政治结社是指有共同利益的公民结成持久性的集团组织的政治行为。”参加组织即是一种政治参与方式。政治结社包括组织或参加政党活动和社团活动。

在我国，少先队、共青团是代表儿童、青少年利益的最大的政治性团体，儿童入队、青少年入团就是政治结社的参与方式。在我国，绝大多数适龄儿童都是少先队员或者共青团成员，少先队、共青团是我国儿童广泛参与的典型的基层群众（群团）自治组织，通过严格的组织议程和选举产生的少先队代表大会、红领巾议事团是少年儿童参政议政的重要途径。

少先队代表大会、红领巾议事团机制的建立与我国国情有关。第一，少先队在我国覆盖面大，我国“7～14周岁的少年儿童约有3亿名，他们都是少先队员”。第二，少先队具有合法的组织地位，工作体制机制健全。少先队事业是“党的事业的重要组成部分，是共青团事业的重要组成部分，是教育事业的重要组成部分”，拥有自己的组织章程、队徽、队标（红领巾）、队报队刊。第三，党和各级政府重视其发展，关注其“中国特色社会主义事业的合格建设者和可靠接班人”的作用，被提升至“党和国家事业后继有人的战略高度”。党和国家在制度、组织形式、归口管理、工作队伍、财力物力等方面全面保障少先队组织发展和工作需要。这种自上而下，有组织、有制度、有保障的参与，奠定了我国少年儿童制度化参与的重要地位。

少先队代表大会，简称“少代会”，是同级队组织的最高权力机构，有商讨、决定一个时期队的重大事务及选举产生少先队工作领导委员会的权力。少代会也是少先队组织实施民主集中制领导和管理方法的具体体现。少代会以少先队队员代表为主体，包括全国，省、直辖市或自治区，区、县，乡、街道和学校大队少代会等多级机构。学校少代会每年召开一次，区少代会三年召开一次，国家级少代会五年召开一次。

少代会是我国少先队员实施民主权利、当家作主的保证，是队员学习民主、发扬民主、培养民主能力和主人翁思想的重要形式。党和国家对少代会很重视。各级少先队组织基本上都会按时、认真筹备召开少代会，少先队队长和队员代表也会积极支持，开好少代会。如2015年6月1日至2日中国少年先锋队第七次全国代表大会在北京举行。根据少代会严格的会议议程和组织形式，经各省、自治区、直辖市少先队组织推选出全国少代会代表806人参加。选举产生了第七届全国少工委，由各方代表227人构成。在各级少代会中，少先队员代表拥有投票、审议的权利，发挥了少先队员代表“作为投票的参与”和“作为审议的参与”的作用。这种制度性参与和少代会所担负的责任是有一定的关联性的。

2015年有32名第七届全国少代会代表来到教育部，教育部部长袁贵仁、副部长刘利民亲自接见，相互交流，小代表们提出了各自关注的问题，包括学生体质健康、流动儿童教育、传统文化保护、儿童志愿服务等，得到刘利民同志的赞许和回应。从中可以看出少代会代表在我国社会生活中的影响力：少代会代表可以直接与教育部部长面谈，提出建议；可以进行社会倡导，享有信息交流的便捷通道。这些便捷渠道有利于发挥少代会代表的作用，及时将来自基层儿童的意见反映到主事机构。

红领巾议事团是改变传统的由成人包办少年儿童事务的工作模式，是贯彻落实《关于进一步加强少年儿童和少先队工作的实施意见》的创新举措。一般是在当地少工委领导下，以优秀少先队员为主体的参与性议事机构及联合组织，通过少年儿童自我教育、自我管理、自我服务和自我发展，让少先队员做到自己的事情自己做，自己的活动自己办，自己的阵地自己建。

如2015年5月31日，深圳团市委、市少工委主办了“红领巾相约中国梦——关注少代会，当好小主人”主题队日活动暨“深圳市红领巾议事团”成立仪式，来自全市各中小学300名优秀少先队员及200名少先队辅导员参加了活动。“如何解决校门口拥堵问题”“如何让佩戴红领巾成为一种自觉行为”“如何实现少先队员的科技创新梦”，活动现场三组少先队员代表的提案引起了大家的关注。

红领巾议事机制让儿童在自我教育、自我管理和自我服务中激发参与的意识，发挥兒童的能动性。以深圳市红领巾议事团为例，红领巾议事团的具体职能主要体现为：代表儿童的利益，反映儿童诉求，参与少先队工作决策；作为联系少先队工作部门和少年儿童的桥梁和纽带，建立起“重点联系学校”工作制度、工作例会制度和重点关注机制；发起和组织全市性少先队活动。主要通过出主意、架桥梁、办活动、做宣传等途径，为少先队优秀小骨干提供发展平台，培养少先队员的主人翁精神，引领少年儿童从小培育和践行社会主义核心价值观，参与到社会生活中，发挥自己的主动性，贡献自己的力量。

由此可见，少先队制度为我国少年儿童参与政治生活提供了根本保证。少代会、红领巾议事制度是我国儿童参与政治过程的主要渠道，也是覆盖面最广的参与途径。我国儿童通过少代会代表间接参与儿童事宜的相关政策的制定和执行，并对执行结果进行评估。少先队是我国官方社团，少代会是我国少年儿童制度性参与政治生活的重要途径，也是法律法规规范下的参与活动。少先队参与模式实际上是一种政策协调模式，儿童通过参加少先队进入到国家政策参与的组织体系，把相关建议要求反映到自己所在的少先队，通过少先队收集意见，民主协商，讨论决策，加以综合，通过少先队上情下达、下情上传的沟通渠道，并经过一定程序反映到决策部门，从而间接影响政策。

除了通过上述官方社团（少先队）间接参与政策过程外，我国少年儿童还可以通过社会活动直接或者间接参与政策过程。如在广州，几名学生在自己调研的基础上，分析市政管理中存在的问题，通过“羊城小市长”活动获得“小市长”的身份与时任市长进行对话，他们的建议获得了市长的答复并得以落实。该活动已经被列入高中思想政治教材人民教育出版社版《政治生活》中，作为政治参与的典型案例。

三、儿童建言献策

目前，在我国儿童建言献策主要有两种渠道：一种是通过信访制度，或者通过各级政府开设的专门的网站，以网络为平台直接“上书”表达民意，产生作用；另一种是因为“上书”或者实践活动效果不错而得到重视和推广，进而面向某个群体开通了建言献策的制度渠道。

第一种情况，比较典型的案例如2016年全國人大常委会法工委首次正式回函小学生立法建议。针对当前儿童节目最精彩处频繁插播广告、部分广告内容不利于儿童身心健康等广告制作、发布中的突出问题，南京市琅琊路小学9名学生给江苏省人大常委会法工委写信，从广告的时间、内容、形式对食品及玩具类广告及广告法提出了修改意见。该信被转至全国人大常委会法工委，不仅得到了回应，还以书面回函的方式正式回复。相关负责人认为“同学们结合切身感受和调查研究情况提出的这些完善法律的建议，对法律的制定和实施都有很好的参考价值”。上面的案例充分显示了儿童“作为公民身份的参与”，是典型的儿童通过信访制度参与国家政治生活的过程。在我国，信访制度已成为我国基本的民意表达制度之一，是公民表达愿望、参与公共政策制定的重要渠道。需要说明的是，儿童的来信也会受到同样的重视。

此外，随着网络的发展，网络已成为我国儿童参与政治生活的重要载体。根据参与途径的不同，儿童网络参与也可以分为体制内参与和体制外参与。体制内参与指的是由政府组织和发起的，以网络为平台进行的政治活动，包括投票选举、民主协商及对话沟通等，如现在各级政府经常开设专门的网站，儿童通过上网“旁听”省人大常委会议并发表意见，建言献策；体制外参与指儿童自发地利用网络平台传播信息，表达政治诉求和意愿。

另外一种途径是因为“上书”或者实践表达民意得到重视，而后推广建立了制度化参与机制。如北京市中小学生科学建议奖，起因是2008年北京第二实验小学朱小轩等30余名同学提出了推广节能环保的合理化建议，受到中央领导和北京市相关领导的高度关注。

北京市教委为了进一步鼓励全市中小学生关注首都社会发展参与城市建设，于2009年开始设立了“北京市中小学生科学建议奖”。参考议题涉及与人们生产、生活息息相关的实际问题。

通过北京市中小学生科学建议奖，在过去的7年中，北京市孩子们提出了不少有建设性的建议。如2016年提出“关于地铁机场线增加望京南站的建议”“关于北京市增加儿童室外健身设施数量及产品多样化的建议”“关于加强婴幼儿托管服务的建议”“关于在公共场所增设并完善公益性母婴哺乳室的建议”“让阅读遍布京津两地的建议”等。其中部分建议得到政府采纳并开始实施。

从上面的例子可以看出，原来个人的或民间的信访参与方式（点状参与），因为政府部门（北京市教委）的参与，而成为一种广泛采集儿童群体意见和建议的制度（群体参与），建立了一个民意上传的有效渠道。

此外，还有一种自下而上，因为社会实践产生了较好的社会影响力，获得政府机构的支持而得以形成制度，进而得到推广。比如，“两会”小记者，自2003年开始，中华小记者活动指导委员会就开始选派小记者参加全国“两会”，到2006年，小记者参加“两会”的事件逐渐被媒体关注，尤其是2007年以后，中央电视台等权威媒体正式将小记者参加“两会”作为重大新闻事件报道，从此在全国掀起了“小记者”参加“两会”热。同时小记者参加“两会”采访的权利也在不断扩大，从旁听“两会”到直接采访市长和书记；有的地方还专门给小记者安排与政协委员和人大代表的座谈会。媒体对小记者采访的成果也越来越重视，专门为小记者的“两会”采访开辟专栏，关注他们的采访经历。

四、儿童意见表达

政治表达是公民行使参与权利重要的行为之一。在儿童意见表达方面，存在以下几种不同的参与形式。

第一种：机构（成人）发起，儿童参与。

如2010年，儿童顾问在救助儿童会的成人协作下一起制作完成了《救助儿童会报告——联合国儿童权利公约中国实施状况》的儿童报告部分。儿童顾问将报告划分为教育、家庭及替代照顾、困境中的儿童、健康及娱乐、环境保护五个部分，针对这五部分的现状儿童表达了自己的观点，提供了意见和建议。2006年，国务院妇儿工委办公室和联合国儿童基金会共同发起了题为“‘我的生活我来说儿童参与《中国儿童发展纲要（2001～2010年）》中期评估”活动。中国儿童中心组织来自北京、河南、安徽和河北等地，代表不同群体的20余名儿童代表参与了此次评估活动。活动分理论学习、实地考察和成果整理与展示。2011年，30余名儿童代表，在成人的指导和支持下，搜集了很多有建设性的建议。2012年，儿童代表参与新一轮《中国儿童发展纲要（2011～2020年）》宣传的探索。通过对儿童代表相关知识和理念的开发，启发儿童开发宣传纲要的宣传品，用儿童喜欢和易于接受的方式，向儿童群体进行宣传。

以上活动均表现出组织者通过邀请儿童参与自己的工作，通过指导孩子、培训孩子，对儿童代表的相关知识和理念的开发，倾听儿童的想法，关注儿童的建议，把儿童作为评估分析专家，将其意见和建议纳入自己的工作流程中，这样一方面，向公众宣传了工作内容，提高了知晓率；另一方面，获得了服务对象的满意度，或者创新结果，更重要的是邀请了联合国儿童基金会、国务院妇儿工委办公室、报告起草专家共同参与，为儿童创造了一个共同工作、表达和分享的平台。

第二种：成人（机构）创设表达和分享的平台，儿童参与。

具体表现为儿童参与各种国际国内会议、儿童论坛。如2002年5月，联合国召开儿童问题特别联大，不仅先期举行了由来自世界各地的约400名儿童代表参加的儿童论坛，通过论坛递交给世界各国领导人一份声明，而且，论坛所推选的两名儿童代表，更在特别联大召开时，登上联合国大会的讲坛，向与会的世界各国领导人发表讲话，表达他们的心声。再如，国际儿童环保会议、儿童友好城市国际会议，这些主办方都认为我们（成人）应越来越多地聆听儿童对环境问题的呼声，强调儿童青少年对城市建设、对社会的重要性。儿童的参与是经过严格选拔的，如出席“国际儿童环保会议”的3名中国小代表均是在当年3月份国家环保局举办的“全国中小学生环保英语演讲比赛”中，经过激烈角逐后获奖的儿童。

在国际化发展的浪潮中，我国也开始舉办如“国际儿童论坛”（2004年）、“儿童发展国际论坛”（2005年）、“为了孩子”（1999年开始，每两年定期举办一次）等国际儿童论坛。在会议举办的过程中，尊重儿童，以儿童为参与主体为原则，注重不同国家儿童代表的参与和表达，保障儿童与成年人具有平等的地位和作用，采用国际流行的“参与式培训”，通过互动活动游戏和演讲等方式组织活动，激发孩子的内在潜能，提高孩子的团队合作意识，以便让儿童代表们更好地适应论坛形式，顺畅地表达自己的思想和观点；论题集中在工业化、城市化和全球化下儿童健康、儿童权益、儿童发展、儿童教育、性别、环保、社会情感等全球性、人类共同关心的核心问题，包括“儿童发展质量”“儿童创造力与社会发展”“儿童健康与社会责任”“公共政策与儿童发展”“儿童教育、性别差异与文化”“儿童保护与权利”“关心你身边的人、关心你身边的事，关心人类、关心大自然”“21世纪儿童与社会的可持续发展”等议题。会议由国际机构（联合国儿童基金会）、基金会（中国宋庆龄基金会）、研究机构（上海社会科学院、华东师范大学等）独立或者联合举办，获得政府机构（上海市妇女儿童工作委员会、上海市妇女联合会等）的参与或支持。

第三种：儿童参与网络和媒体表达。

网络和媒体的快速发展，大大拓宽了儿童参与政治生活的渠道和参与面，从根本上改变了儿童政治参与的结构和模式。互联网被称为一种新的政治参与手段，儿童借助互联网平台，在网上发表言论，进行评论、讨论和表达。这种情况下参与的主体是儿童，参与的载体（平台）是网络，参与内容或目标是与政治相关的活动或行为。

网络具有直接性、开放性、快捷性、跨时空性、互动性和平等性，以及参与的低成本性和高效性。它通过高度分散的、无中心的结构模式和运作特征来消除歧视、实现人人平等地参与，真正赋予公民话语权；网络技术使得儿童可以自由地表达，突破了时间空间的障碍，使得信息能够在瞬间生成、瞬间传播、实时互动、高度共享，使儿童与政府的直接对话成为可能。在网络的帮助下，形成儿童与公众、政府与社会之间的回应，提高了儿童的地位和作用；“公众参与所形成的网络舆论，尽管并不必然影响政府决策，却是任何政府决策需要考量的因素”，网络引发了包括政治参与在内的社会行为参与路径和方式的转变。

网络和媒体已成为儿童表达政治兴趣、发表政治观点的重要手段。如儿童小记者通过媒体的调查、报道和公开披露，扩大影响，制造社会舆论，形成吁求，引起有关部门的重视；儿童在网站上交流思想，讨论话题，发起自由讨论，形成舆论压力；儿童自发地利用网络平台获取信息，广泛、迅速地传播信息，制造压力。目前的网络大大拓宽了儿童的参与空间，儿童开始拥有线上虚拟空间的参与，如在网络平台上交流思想，表达政治意见、利益诉求，讨论现实议题，对政府部门及其领导人进行舆论监督，利用网络聚集人气，发起现实的参与运动。

政治参与是公民自我教育和养成健康理性政治人格的重要方式。作为教育公民的方式，政治参与是培养政治文化（包含公民的政治态度、政治情感和政治意识）的重要途径。政治参与可以增强公民政治责任感，提高公民民主观念和民主能力。参与型民主理论将参与看成是实现自由的平等权利和自我发展的基本途径。儿童参与政治生活的意义，主要表现在以下几方面：一是儿童参与有利于儿童权利的实现，是儿童利益表达的主要途径；二是儿童参与有利于合格公民的培养，是提升儿童主体意识、权利意识、妥协精神和政治技巧的主要方式。有学者指出，“公共参与的民主实践是培育合格公民的唯一手段”；三是儿童参与有利于从儿童视角看问题，“从某种意义上说，在政治参与过程中，可以教育公民更多地注意到他人的立场，因而变得更加成熟”，通过解构成人思维和权威，促进与儿童利益相关的公共政策的科学化和民主化，是增强相关政策有效性与合法性的重要渠道；四是儿童参与有利于政府与公民（儿童及其利益相关者）的互动，建构和谐社会；五是儿童参与在一定程度上有利于防止政府腐败，是制约公共权力的有效手段。由此可见，无论是从培育未来理想公民角度来看，还是从政府、儿童自身发展的角度来看，都非常有必要重视儿童的政治参与。

五、小结

随着我国政治建设的不断完善，网络的普及和发展，儿童政治参与生活的形式和参与特征呈现丰富的多样性和鲜明的时代性，儿童不仅可以作为个体依法直接参与各项活动，也可以通过组织参与，以组织化方式直接或间接参与各项活动。少先队、共青团组织是绝大多数儿童青少年依法参与的重要组织载体。当前，随着自组织的蓬勃发展，也有部分儿童通过参加自组织开展政治参与。

党和国家日趋重视儿童民主参与国家和社会事务管理，尽管面临着一些问题，如成人的限制或干涉、儿童自身条件不足、民主制度或参与渠道的不足、社会传统观念及规范的束缚等，但在各个领域，儿童参与的社会环境总体上越来越好，如《中国儿童发展纲要（2011～2020年）》将“儿童参与原则”作为一个重要原则列入。当下，我国儿童自己发声、自我表达的机会越来越多，儿童形式参与渐趋褪色而实质参与不断发展，儿童为社会发展贡献了自己的力量，发挥了自己的作用。

目前不足的是，我国缺乏适宜儿童直接参与公共政策的机会和途径制度。当前儿童是否有机会直接参与到公共政策过程中，取决于主事机构的认识和开放意愿，缺乏制度层面的明文规定和技术上对儿童参与的支持。儿童直接参与公共政策的机会和途径严重不足，尽管我国各级政府建立了公示和听证制度，开通了政府网站收集民意，但这种方式并不能将更多的普通儿童（尤其是低龄儿童，不识字儿童）纳入，使其直接参与到公共政策制定过程中。

建议进一步宣传、完善少代会等儿童制度性间接参与途径，扩大儿童制度性直接参与途径，正确引导儿童非制度性的参与途径（网络媒体），让儿童政治参与总体上呈现健康、积极、稳定的发展态势。