责任伦理：行政自制的实现途径

关键词 责任伦理 行政自制 制度化 行政问责 民本

作者简介：朱志琼，广州市司法职业学校。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.285

近年来我国学者提出行政自制这一研究新课题。这一研究论点指的是行政机关对内部机构责任人员进行内部约束和管理的形式。行政自制的主要工具和载体是内部行政法，包括内在约束和外在约束等不同的形式。行政自制即行政主体包括行政机关和法律法规授权组织的自我规制，是行政系统内部或者行政主体对自身行使行政职权时违法或不当行为的自我控制调整以及惩罚，包括上级行政机关对下级行政机关、专门行政监督机关对其他机关的制约，反映在公务员这一行政管理权力的具体运行者上，则体现为各种道德性约束与规范性约束。公务员的责任伦理作为一种内向的价值，是确立各种道德性约束和规范性约束必须虑及的前提。加强公务员的行政责任意识，保障责任伦理制度化，是行政自制的有效约束途径。本文在行政自制视野下探讨行政主体责任伦理与我国传统行政文化的契合点、责任伦理制度化进程以及对实现行政自制的作用。

一、责任伦理的传统行政文化契合点

学者张康之在分析中国传统治理理念与公共行政责任关系时说道：“考察中国传统的治理理念就会发现，它是一种通过完善‘官的道德修养来提高其道德责任感的。中国传统文化注重人的内在德性的修养，追求的是‘人皆可为圣人的道德自觉。” 这种道德自觉表现为传统民本思想，其中包含了“以人为本”的具体理论和思想价值，包括：（1）民为邦本。孟子提出“民为贵，社稷次之。”古代贤明的君主和大臣都明白民众是国家的根本，“得民心者则得天下”，要使国家繁荣，政局稳定，统治者必须为民众着想，为官者必须清正廉明，发动百姓的力量，使他们过上丰衣足食的日子。（2）民贵君轻。这一思想在封建社会时期处于绝对的统治地位，是君主集权从文化、精神、物质等方面共同压制和约束的不平等发展思想。统治阶级要以民为贵，才能够更加长久的掌握政权。历史证明暴政苛政虽然能在短时间内让统治阶级将自己的专制扩展到全社会，但水能载舟，亦能覆舟，官逼民反，长期的暴政施压导致民众对于政局和生活的無望衍生出反抗情绪，当其走投无路时，通过聚集同样具有反抗情绪的民众和有一定政治意识的突出领导者，就能够引起暴乱，威胁统治者统治，从而达到政权更替的效果。因此唐太宗爱民，江山社稷稳定。而夏桀王、商纣王、秦始皇、汉灵帝对民众专横野蛮，最终被广大民众所唾弃，落得了亡国的下场。（3）安民与息民。此为诸葛亮提出的重农政策之一。每个朝代开始的一段时间里，君主为了恢复国家的元气，都会对民众采取修养生息的措施，力图依靠民众的力量发展国家。朝廷官员和地方官员都必须重视百姓，行政伦理的首要目标便是为民着想，做百姓的父母官。（4）富民，这一行政伦理将民生工作推上了前所未有的高度，使民生建设成为了治理国家的重要思想和手段。历史上不少开明的君主在农、工、商业上采取惠民措施，提高民众的生活水平。

民本思想的积极作用在于促使君主和政府官吏以民为重，加强自身的责任意识和道德境界，做到廉洁、诚信、慎独、内省。传统的民本思想有其局限性，它绝对不等同于近现代提倡的民主和法治。传统民本思想是以维护封建君主的专制统治为最终目的，它只是君主实施统治的一种策略和手段。民本思想只是一种行政伦理意识，对封建君主和政府官吏并没有硬性的约束力，也没有制度规范的保障。民本思想也暗含前提：统治阶级是父母官，由他们决定为民众所做的事。现代公务员责任伦理建立在民主基础上，与法治相融通。民本思想所提倡的为民、内省、修身的责任意识能为现代公务员责任伦理提供一个主体建构的方向。

二、我国责任伦理制度化进程：行政问责视角

责任伦理一词最初由西方理论界提出，通过探讨人类行为的道德评价准则，意在说明符合长远发展的人类行为及未来。

在责任理论中，公共权力具有强制性的特点。行政机关在现实生活中的优势地位和权力扩张态势相当明显，因此行使行政管理权力的行政主体必须具有强烈的责任意识，尤其应当对自己的行为负责，这样才能从源头上保证良好的行政自制效果。库珀结合“如何处理卡迈克夫人问题”这一案例问题对行政责任实现途径从行政伦理学上进行突破 。解析了责任冲突的类型，揭示了维持公共组织中的负责任行为：即外部控制和内部控制两种方法。从这些定义中看到，责任伦理实际上是一种行政主体对于其行政行为过程和结果的预测和担负起道德责任的伦理诉求。它并非仅仅要求行政主体停留在道德的内在本质的提升和内在道德境界的净化层面，更强调要有相应的社会舆论、制度作为其体制性的、条件性的支持。

行政问责是我国责任伦理制度化上一项重要体现。行政问责要求行政主体肩负起与其行政管理权力相当的义务，对其所作出的行政行为过程和结果追溯责任，从制度约束中塑造行政主体的责任伦理人格。改革开放至今，我国行政问责经历了由概念提出到制度化发展的过程，体现为从权力问责到制度问责，由制度问责趋向于法治问责。 九十年代末，以权力问责为主的行政问责还没有明确的制度规定，主要根据上级组织或领导的意图建议，根据相关的纪律处分规定和法律法规的个别条款，集中于有重大过错的、发生重大事故的领导干部，给予相应的行政处分，但随意性较大。从本世纪初至今，形成了相对明确或有针对性的问责制度，在问责主体、对象、范围、方式等方面进行了规定，一定程度上减小了问责的随意性。尤其2003年非典事件之后，不同层次、不同区域的规定相继出台。如2003年5月国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》、2003年7月《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、2004年1月《天津市人民政府行政责任问责制暂行办法》、2005年1月《海南省行政首长问责暂行规定》、2008年9月《广东省各级政府部门行政首长问责暂行办法》、2009年3月《南京市党政领导干部问责办法（试行）》，等等。这一阶段对行政问责的认识集中在提升行政主体行政效能和对“一把手”权力的监督制约上，如2009年上半年广东各地有8个单位182人受行政问责和过错责任追究，问责官员多为违反工作纪律和工作作风不实，受到群众投诉。但这种制度建设多是政府和党在经济不景气，民众对于政治问题反映强烈时期所采取的带有自由裁量性的行为，主要针对个别领域或某一地区，国家并没有形成统一的标准，也没有形成规范的制度，同时缺乏民主性和广泛性，难以保证问责的公平公正。同时，行政问责的制度设计突出对行政权力的外在约束功能，责任伦理作为制度价值基础的功用并未得到重视。因而，在行政问责制度化进程中，对基于责任伦理基础上的行政问责法制化诉求越来越高。2009年7月中共中央、国务院共同颁布实施了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（简称《暂行规定》）向前迈进一步，尽管在本质上这仍然是加强反腐倡廉和完善领导干部行为规范的制度建设，但从规范构成上看，《暂行规定》第一次在国家层面上对问责主体、问责对象、问责范围、问责适用、问责程序、问责救济等作了规定，尽管规定的内容还比较抽象，但一定程度上展现了问责法律制度的雏形；从功能作用上看，《暂行规定》对全国各部门、各地区提供了一个统一的行政问责标准，有利于避免各部门、各地区间的随意性和差异性，保证问责的相对公平公正。《暂行规定》是责任伦理制度化的实践需要，是迈向行政问责法制化的开头。这一过程应看到，我国责任伦理制度化需要自上而下得到落实，行政问责法治化大势所趋。

三、责任伦理：作为行政权力的自我规制途径

中国传统行政文化突出“内圣外王”，民本思想实质强调行政官员对百姓的责任感，尽管这种责任感具有较浓厚的道德色彩，没有从制度上予以保证，与基于人民主权的现代行政责任伦理有本质区别，但其倡导个人审慎的责任伦理使命仍为责任伦理制度化提供内省的价值。行政机关及其公务员的责任既可能源于外部规则的被动强加，也可能源于内部规则的主动创设。责任伦理是以行政机关及其公务员行政行为的过程和结果为逻辑出发点，适应于内部规则的完善，属于自我约束与自我克制的范畴，构成了行政自制的一个有效途径。当然，责任伦理需要制度化实践，行政问责迈出了一步。然而，当前的行政问责只是责任伦理制度化的雏形，规范的行政问责还应强化以下方面：（1）完善行政问责的法理依据。行政问责的法律法规仅仅限于《公务员法》或一些条例，适用的范围和内容不够明确细化。（2）确定行政问责主体范围。按照权责统一的原则追究责任的主体仅限于行政机关首长还是扩大至行使行政权力的公务员以及行政公务人员，不同的行政执行主体所受到的处分和惩罚类型。（3）行政问责程序不健全。在问责程序启动之后，执行听取报告、质询、调查、罢免、撤职、撤销等问责环节不够明确。（4）问责的种类设置。责任的种类包括，法律责任和政治责任。其中：教育谈话、书面检查、取消当年评优资格、取消当年年度考核奖、通报批评、暂扣或注销行政执法证件、调离执法或工作岗位、免职、辞退、给予行政处分属于内部行政行为的处分种类，主要针对有行政公务员。然而对于行政委托下行政公务人员承担责任的形式不明确。应该有针对性的对行政级别、岗位性质以及职能专业化属性设置责任种类。（5）被追究责任者的救济途径。目前大多数地方政府的问责规定没有重视被追究者权利的保护，救济渠道有限，如申诉、仲裁等。 行政问责以责任伦理为依据，目的是以制度约束、塑造行政机关和公务员的责任伦理人格，为实现行政自制提供内部规则运转，因此要避免实践中行政问责的随意性和形式化，从公正的角度确保行政问责功能的实现。

责任倫理虽然是西方实践与理论的产物，但它强调个人对行为和结果的前瞻意识和责任意识，这与我国传统行政文化中民本思想强调的个人责任感和使命感在人格维度上有契合处。这使得当前的行政问责完善上更具目标性和价值性，是作为具有行政行为能力的行政机关以及实际履行行政管理权力的公务员主动规制自我权力的制度实践，是行政自制实现途径之一，与其他类型行政自制、他制共同构成行政权力监督和制约体系。

注释：

崔卓兰、于立深. 行政自制与中国行政法治发展.法学研究.2010（1）.

张康之. 公共行政中的责任与信念.中国人民大学学报.2001（3）.

韩锴. 中国民本思想特点刍议.浙江社会科学. 2006（4）.

[德]马克斯·韦伯著. 冯克利译.学术与政治.上海：三联书店.1998.116.

[美]特里·L·库珀著.张秀琴译.行政伦理学：实现行政责任的途径.北京：中国人民大学出版社.2001.66-84.