更加注重发挥宪法在治国理政中的重要作用

任国平

习近平总书记在主持十九届中央政治局第四次集体学习时强调指出：“决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴中国梦，推进国家治理体系和能力现代化、提高党长期执政能力，必须更加注重发挥宪法的重要作用。”建国后特别是改革开放以来，我们党高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用，始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把国家各项事业和各项工作全面纳入依法治国、依宪治国的轨道，不断提高实施宪法的水平。

宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。深入学习宪法法律制度、深刻认识宪法地位作用，积极弘扬宪法精神，自觉维护宪法权威，不仅是广大干部群众的基本义务，而且也是全面依法治国、建设社会主义法治国家的重要前提和内在要求。

我国宪法实现了党的主张和人民意志的高度统一，具有显著优势、坚实基础、强大生命力。无产阶级伟大导师列宁就曾说过，“宪法就是一张写着人民权利的纸”。毛泽东同志认为：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个总章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”中华人民共和国成立后，1954年诞生了我国第一部社会主义宪法。我国现行宪法是1982年12月4日经第五届全国人大第五次会议正式通过并颁布施行的，它是我国的根本大法，是中国特色社会主义法律体系的核心，是国家各种制度和法律法规的总依据，享有最高的法律地位、法律权威和法律效力。

宪法的特殊属性，赋予了其在国家经济、政治、文化和社会生活中的核心地位和至上权威，全体人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，这是我们党高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用的根本体现。

更加强调宪法内容的根本性

宪法规定的主要是国家生活的一系列根本问题和制度。如国家的性质，国家的根本政治制度、基本经济制度，国家的根本任务，公民的基本权利和义务，国家机关的组织与职权等。我国现行宪法以国家根本法的形式，确认了中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就，确立了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家的国体和人民代表大会制度的政体，确定了国家的根本任务、领導核心、指导思想、发展道路、奋斗目标，规定了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度，规定了社会主义法治原则、民主集中制原则、尊重和保障人权原则，新时期党和国家一系列重大方针政策和活动准则，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益。

坚持依法治国，首先就是贯彻落实宪法中所确立的制度和原则的过程，就是体现依法治国、依法执政的核心要求。依宪执政是中国共产党作为执政党依法治国的逻辑前提，执政党治国理政行为首先必须依照宪法。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党通过领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，推动中国特色社会主义法治国家建设不断向前发展。我们党领导人民制定修改宪法、监督实施宪法、维护保障宪法，自身必须严格在宪法法律范围内活动。通过加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施。广大党员领导干部特别是党的中高层领导干部要将法治思维的核心定格在宪法思维上，从宪法角度观察问题、思考问题、解决问题，通过运用宪法思维统领改革发展稳定大局，通过弘扬宪法精神解决国家和社会治理面临的各种突出矛盾。

更加突出宪法效力的至上性

在我国社会主义法律体系的效力等级上，现行宪法具有最高法律效力。宪法效力的这种至上性，主要体现在：一是作为“母法”。宪法在我国法律体系中居于统帅地位，它是其他所有法律法规产生的依据和基础，其他一切法律法规，都是根据宪法精神、宪法原则或规则条文制定颁布实施的。也就是说，国家和地方立法机关，都是依据宪法的相关规定或精神制定颁发某项法律法规的。二是作为“最高法”。其他所有法律法规都不得与宪法精神、原则和条文规定相违背。任何法律法规凡有与宪法相抵触甚至冲突情形的，均被视为无效。在我国，一部法律获得通过颁布的机构不同，其效力也不同：宪法必须由全国人民代表大会通过并颁布施行，效力等级最高;其他经由全国人大通过并颁布施行的重要基本法如刑法、民事基本法等效力等级次之;由全国人大常委会通过并颁布施行的法律效力等级再次之，然后是国务院行政法规、省级地方性法规、中央和地方政府部门规章等等，依次类推。处于不同效力等级的法律法规，既不能与上位法相冲突，更不得与宪法相抵触，否则一律被视为无效。三是作为“根本法”。宪法是一切国家机关、社会组织和全体公民的最高行为准则，这种最高行为准则具有普适性、排他性和终局性。

我们党在推进中国革命、建设、改革的伟大实践中，高度重视宪法建设，把制定和实施宪法作为推进依法治国、建设法治国家，实现国家富强、民族振兴、社会进步、人民幸福的必然要求，充分发挥宪法在治国理政中的重要作用，坚定维护宪法权威和尊严，加强宪法实施和监督制度建设，从治国理政各方面推动立宪、行宪、护宪。就立宪而言，我国现行宪法及四个修正案，是改革开放以来不断丰富和完善的一部宪法，完全适应我国现实的国情、符合我国现实的需要。就行宪而言，就是加强宪法实施，积极稳妥推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，确保宪法精神、原则和条文规定得到明确具体的贯彻落实。我国宪法之下的所有法律法规，都是宪法原则、规范的具体化、现实化，宪法本身的条文及所包含的精神、含义的解释和落实工作也在有序地加以推进。就护宪而言，就是加强宪法监督，树立宪法权威。党的十八届四中全会提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”，党的十九大报告进一步强调“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。由于宪法不同于一般法律，从法治实践来看，最可能违反宪法的并不是普通公民，而是国家机关;最可能违反宪法的也往往不是具体行为，而是抽象行为。加强宪法监督制度和宪法解释程序机制建设，必将有力推进我国现行宪法的贯彻落实，极大地提升宪法的权威地位，不断提高我们党依宪治国、依宪执政的能力和水平。

更加注重宪法实施的稳定性

宪法作为根本大法，既有法的共性和共同特征，又有其作为根本法的特有属性。宪法内容涉及国家最根本、最重大问题，法律效力最高、适用范围最广，因此宪法实施的稳定性也明显高于其他法律。尽管宪法具有非同一般的恒定性，但宪法也具有时代性，适应时代发展的要求，具有与时俱进的品格。对宪法修改程序和规则的严格设定，就体现了宪法既相对稳定、又与时俱进的特点。我国现行宪法第六十四条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人大代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”

我国现行宪法自诞生以来，根据改革开放和社会主义现代化建设实际情况，先后于1988年、1993年、1999年和2004年作了修改，分别将“私营经济受法律保护，社会主义市场经济，依法治國、建设社会主义法治国家，国家尊重和保障人权”载入了宪法。从这四次修宪的情况来看，宪法的每一次修改都是在正确处理宪法的适应性与稳定性、宪法与政策的关系基础上有序进行的。宪法的修改首先由执政党根据全体人民的意志和党的执政思想战略发生的重大变化形成修改宪法建议，然后通过法律程序由全国人大常委会提出宪法修正案，提请全国人大批准通过生效。

党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，这是我国政治生活中的一件大事，是以习近平同志为核心的党中央坚持依法治国首先要坚持依宪治国、坚持依法执政首先要坚持依宪执政的又一重大举措。不断推动宪法发展和完善，是我国宪法保持生机活力的根本原因所在。我国宪法发展的一个显著特点，就是随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展，这是实践发展的必然要求，也是宪法发展的一条基本规律。只有不断地、及时地通过宪法确认党和人民创造的伟大成就和宝贵经验，体现实践发展和时代发展的新形势新要求，才能更好地发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用。

党的十九届二中全会顺应时代发展的要求，遵循宪法不断完善的客观规律，根据中国特色社会主义法治建设特有的国情基础作出修宪的重大政治决策，对于把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想及时有效地转化为宪法规定，成为党领导全国人民继续坚定不移走中国特色社会主义道路、坚持全面推进依法治国的行动纲领和行为准则，具有非常重要的理论和实践意义。

由中共中央向全国人大常委会提出修改宪法的建议，再由全国人大常委会通过正式法律程序向全国人大提出关于宪法的修正案，一方面体现了中国共产党作为执政党对国家生活和社会生活的政治领导地位和政策方向引导作用，另一方面有利于把党的主张转化为国家的意志和人民的意愿，彰显了宪法作为我国集中体现党和人民共同意志的根本法的地位，是党依宪执政的重要形式，是加强党对立法的领导的具体体现。

更加注重发挥宪法的重要作用，把实施宪法提高到新的水平，要求加强宪法学习宣传，普及宪法知识、弘扬宪法精神，为推进宪法实施和监督营造良好的氛围。正如习近平总书记强调指出的：“宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”要在广大干部群众中广泛深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宣传教育活动，重点突出青少年和广大干部特别是领导干部的宪法学习教育，尤其是各级领导干部要带头尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法，积极引领和推动全社会不断增强宪法意识、弘扬宪法精神、维护宪法权威，以这次修改宪法为契机，把全面贯彻实施宪法提高到一个新的水平。

（作者系中共江苏省委政法委副巡视员、中国法治现代化研究院区域法治研究所特邀研究员）

责任编辑：苏胜利