让生态美成为苏北发展的鲜明底色

苏北地区拥湖滨水临海，生态基础条件较好。在2017年5月召开的苏北发展座谈会上，江苏省委主要领导强调，苏北要走生态优先、绿色发展的新路。如何落实好省委对苏北发展的新要求？苏北推进绿色发展还面临哪些问题？希望省委、省政府在哪些方面给予进一步引导和支持？针对这些问题，江苏省委党校第24期处级干部培训班第4调研小组对苏北部分地区开展了调研。调研组认为：近年来，苏北高度重视生态治理，自然生态环境逐步恢复，城乡人居环境不断优化，生态创建成绩显著，为苏北走生态优先绿色发展新路奠定了良好基础。与此同时，整个苏北地区生态文明建设普遍处于起步阶段，经济基础薄弱仍是最大的现实问题。只有坚持走生态优先绿色发展之路，进一步加大可持续发展示范区建设力度，让生态美成为苏北发展的鲜明底色，苏北才能如期实现高水平全面建成小康社会的奋斗目标。

一、苏北绿色发展面临的主要问题

面对复杂多变的宏观经济环境，苏北地区认真贯彻落实中央和省委、省政府决策部署，改革创新、负重奋进，狠抓产业转型升级，大力推进节能减排，强化生态修复改造，严格环境执法监管，经济社会发展取得了显著成效。综合实力持续提升，人民生活进一步改善。产业结构逐步优化，发展动能加快转换。装备制造、汽车、轻纺、食品等传统产业发展壮大，新能源、新材料、新医药、电子商务等新经济新产业新业态快速成长，旅游、健康、养老等产业加快发展。城乡建设加快推进，生态环境持续改善。2016年苏北地区实现GDP1.81万亿元，是2011年的1.69倍。城乡居民人均可支配收入分别为2.85万元和1.51万元，分别是2011年的1.55倍和1.64倍。但面对“环境美”的新内涵，相对于人民群众对环境质量越来越高的要求，苏北生态文明建设工作还存在一些瓶颈制约和短板。

区域创新驱动能力不足，经济发展方式仍然比较粗放。2016年，苏北地区研发经费投入占GDP比重仅为1.84%，比全省平均水平低0.77个百分点。截至2016年底，苏北高新技术企业共1385家，仅占全省的11.7%;高新技术产业实现产值1.3万亿元，仅占全省的19.7%;造纸、化工、印染、酿造、食品、冶炼等传统行业企业产值约占区域工业总产值的1/3。工业增加值废水排放量、固定废弃物排放量、二氧化硫和氮氧化物排放量分别高于全省平均水平的12%、32%、50%、40%;苏北五市第三产业产值总和不到苏州一市的3/4。

地方财政实力不足，生态基础设施相对落后。生态基础设施建设需要大量投入，苏北市县财政普遍较弱，不少地区仍属于“吃饭财政”，在教育、卫生、养老、文化等方面投入日益增加的情况下，地方财政在支持生态基础设施建设上力不从心。特别是农村部分地区的污水处理系统建设不完善，污水收集处理量不高，垃圾处理基础设施薄弱，难以有效满足群众需求。

资源环境约束加剧，节能减排任重道远。苏北地处流域尾闾，突发性水污染事件易发、多发，饮用水源地安全仍面临诸多挑战。农业生产者大多仍习惯于依赖高投入、高消耗、高产出的生产方式，忽视对生态环境的保护，导致农业面源污染治理任重道远。苏北地区水质劣V类比例为7.2%，比苏南高4.7个百分点，苏北五市水功能区达标率为63.8%，距离2020年达到82%左右的国家控制目标仍有较大差距。耕地、园地、林地、草地、水域等五大类生态用地不断被挤占，一些地方天然水系遭到破坏，湿地面积减少，湖泊存在沼泽化现象，生态系统功能下降。

经济发展压力加大，发展理念尚未根本转变。苏北地区正处于工业化和城镇化的加速期，对各类生产要素的需求呈加速增长态势，实现节能减排与做大做强产业之间相互制约。在经济下行压力較大的情况下，招商引资难度加大，招引高端化、智能化、绿色化产业项目更是难上加难，生态产业短时间内难以成为支撑县域经济发展的“主力军”。部分基层干部发展理念不能与时俱进，仍然存在片面追求经济增长而忽视环境保护的现象;部分企业经营者过于追求企业利润，环保意识和社会责任感缺失，违法偷排时有发生;基层群众的环保意识虽然不断提升，但尚未普遍形成自觉遵守环保法律法规的习惯，主动参与环保的积极性不够。

二、推进苏北生态优先绿色发展的对策建议

苏北走生态优先、绿色发展的新路子，既是省委、省政府对苏北发展的新定位，也是新常态下实现苏北可持续发展的必然选择。针对此次调研的情况，结合全省特别是苏北地区的发展现状，调研组提出以下几点建议：

突出理念创新，坚定不移地走生态优先绿色发展之路。理念是发展的先导。作为欠发达地区，苏北只有切实转变经济发展方式，摒弃过去“先污染后治理”的老路，坚持走生态优先绿色发展的新路，才能实现由“环境换取增长”向“环境优化增长”的转变，由经济增长与环境保护的“两难”向经济增长与生态建设协调发展的“双赢”转变，才能实现产业竞争力和民生福祉的共同提升。

突出精准扶持，进一步加强对苏北生态优先绿色发展的政策支持。苏北地区经济基础较为薄弱，不仅落后于苏南地区的整体发展和人均收入水平，而且落后于全省平均水平，一些指标与全面小康的目标要求差距仍然较大。生态建设是一项周期长、投资大、见效慢的系统工程，势必会对产业发展尤其是工业发展造成影响，在短时间内因为消化过剩产能而造成就业机会减少，给群众增收也会带来一定的难度。如何实现生产发展、生活富裕、生态良好的互动并进，是亟需深入研究的课题。建议省委、省政府出台支持苏北地区生态环境补偿配套政策，提高补偿标准，进一步加大对生态功能区建设的支持力度，完善财政转移支付补偿，对居民因生态保护而造成经济利益受损的给予合理补偿。

突出产业特色，进一步明晰苏北生态优先绿色发展的重点抓手。省委主要领导在苏北发展大会上指出，要以苏北五市为整体建设可持续发展示范区，引起了苏北地区的强烈反响，广大干部群众对未来发展充满了信心。但是，如何规划建设示范区，各地在对接融入示范区建设中如何找准自身定位，基层仍存在很多疑惑。建议省委、省政府制定出台建设苏北可持续发展示范区的实施意见，并结合苏北各市实际，制定针对性政策和具体方案，加大项目、资金、试点政策等支持力度，重点支持绿色富民产业、“生态+特色”发展等。

突出考核导向，进一步用好科学考核的“指挥棒”。课题组在调研交流时发现，加快发展仍是基层最重要的工作，基层同志需要将大量精力用于完成上级部署的经济考核指标上。如果没有从上到下科学合理的政绩考核导向，势必会影响基层在生态文明建设工作方面的积极性。建议省委、省政府加强考核引导，尽快制定以“生态优先、绿色发展”为导向的评价体系、考核机制和激励办法，完善绿色发展评估制度，并逐步开展领导干部自然资源资产离任审计，建立健全环境污染责任终身追究制度。通过科学考核，规范和引导苏北各地真正实现生态优先绿色发展的目标。

控源头、转方式，不断提高发展的“含绿量”。苏北地区应始终将生态作为发展的根本依托和最大优势，做足做好“生态+特色”文章。一是严把生态准入门槛。坚持有保有压、有促有控，要求招商引资严格实行“八个一律不招”，即国家明令限制类、禁止类、产能过剩类、不符合用地投资标准类、省指定淘汰限制类、影响人身健康和环境质量类、不符合各级城乡规划类、危害国家安全及损害公共利益类等项目一律不招。创新实施环保、安监、发改、规划、国土、住建与项目属地、企业承诺等“6+2”项目会审制度，把环保作为项目落地重要前置关口，坚决杜绝高污染、高能耗等不符合环保要求的项目落地，避免出现新的过剩产能和低水平重复建设。二是狠抓节能减排。苏北地区应积极推广合同能源管理等节能新模式，抓好工业、建筑、交通运输、公共机构等重点领域节能工作，重点推进高耗能、高排放企业的节能改造，推进皮革皮具、钢铁等重点减排项目，扩大减排空间，提高减排效益。严格控制煤炭消费总量，煤炭占能源消费总量比重持续下降。实行最严格的水资源管理制度，强化用水管理和总量控制，加强中水循环利用，建设节水型社会。全面取缔小化工、小塑料、小印染、小造纸、小电镀等“十小”行业，开展化工企业关停、转移、升级、重组“四个一批”专项整治。三是积极培育生态产业。以电子商务闻名全国的苏北睢宁县沙集镇，曾经是废塑污染重点镇。针对废塑污染问题睢宁县大力开展集中整治行动，鼓励群众从事电子商务，并在全县复制推广“沙集模式”，当地电子商务蓬勃发展的好势头得到了中央和省委领导的高度评价。

出重拳、抓治理，全力向各类污染问题开战。苏北各地区应借着江苏省环境治理“263”专项行动这股东风，并以此为抓手，严格落实“管发展的必须管环保，管生产的必须管治污”的环保责任，全面推进环境污染治理。一是加强水、大气污染治理。开展从水源地到水龙头全过程监管，推进区域供水和农村饮用水安全工程同步实施，让群众吃上放心水。重点治理城乡黑臭水体，推进污水处理厂升级改造，加大污水收集处理力度，目前整治效果较为明显，预计两年内将全面消除黑臭水体。坚决杜绝秸秆焚烧乱抛现象，大力开展餐饮行业油烟污染专项治理，加强板材、家具等重点行业挥发性有机物污染防治。全面推行建设工程“绿色施工”，实施安全生产标准化文明施工，切实整治工地扬尘污染。二是加强农业面源污染治理。在整个苏北地区，农业面源污染最突出表现就是农村养殖污染，各地区应在全区范围内科学划定禁养区、限养区，限期拆除区内所有畜禽养殖企业。按照“统一规划、合理布局、规模适度、相对集中”的原则，严控小型畜禽养殖户盲目扩张。加强规范化、标准化、规模化建设，引进正邦农业、温氏集团等国家级农业龙头企业，发展大规模标准化养殖场（企业）。加强畜禽粪污综合利用，新、改、扩建规模化畜禽养殖场（小区）全部实施雨污分流、粪便污水资源化利用，规模化养殖场（小区）治理率达到90%。三是加强城乡环境整治。深入开展背街小巷、占道经营等专项整治行动，推进城区主干道路面、立面、地下、绿化、亮化等“五位一体”综合整治，积极创建省级文明道路和市级幸福家园。持续加大棚户区、老旧小区改造力度。大力推进村庄净化、绿化、美化和道路硬化，重点解决生活垃圾、生活污水、乱堆乱放等问题。创新开展垃圾收运和再生资源回收体系“两网协同”，健全“县镇村组”四级联动机制，完善城乡垃圾清理、收运、处置“一条龙”体系，提高垃圾转运能力。深入推进村庄环境整治，打造田园美、景观美、生态美和生活美的“四美村庄”。

严执法、聚合力，形成推动生态文明建设的良好氛围。一方面，加大环保执法力度，牢固树立依法行政意识，以完善的保障措施、强大的执法力量、严厉的执法举措，推动环境执法监管横向到边、纵向到底、全面覆盖。加强基层执法队伍建设，对环境监测站、环保执法平台等设施进行提档升级，不断提升基层环保执法能力和成效。加强部门协作，完善发改、环保、城乡建设、农委、国土资源、水利、城管等多部门联动执法机制。严格执行《中华人民共和国环境保护法》，依法严惩各类环境违法犯罪行为，通过综合追究刑事、民事、行政等责任，提高企业环境违法成本，切实营造良好环保执法环境，维护环保执法权威。另一方面，着眼于增强推进绿色发展的合力，重视发挥新闻媒体作用，利用各类新媒体，创新生态文明宣传教育形式，加大生态发展宣传教育力度。加强企业环境信用评价，建立健全信用分类、分级监管和失信联合惩戒机制，提高从业人员守法经营的环保责任理念。拓展公众参与渠道，建立健全社区、企业、公民、政府良性互动的环保协作机制，培育壮大环保社会组织，引导公众有序参与环境事务，探索以社会共治促进环境良治的新模式，构建新型环境公共关系。积极开展生态文明创建活動，推动绿色企业、绿色社区、绿色学校、绿色家庭等“细胞工程”建设，强化生态文明共建共享，进一步提高全社会生态文明意识。

（执笔人：徐金源，江苏省人民政府研究室秘书处处长）

责任编辑：刘志刚