日本首都圈政策及规划对长三角城市一体化的启示

摘要：日本在城市一体化建设方面经历了半个多世纪的建设与发展，在各个方面已经取得了较好的成绩。1956年日本就制定了《首都圈整备法》，以此来保障城市区域的开发。此后还分别于1963年和1966年公布了《近畿圈整备法》和《中部圈开发整备法》等地区城市一体化开发的法律文本，2011年日本又公布了《基于首都圈整备法等的大都市圈政策再评价》报告，此后还每年出版《关于首都圈整备的年度报告》，向公众展示首都圈规划建设的成果与问题。这些法律文本及政策，对日本首都圈的建设与发展起到了极其重要的作用。总体来说，日本首都圈一体化的经验与教训给我们的启示大致有三个方面，即必须加强法制建设、联合或由专门机构制定长三角城市一体化的发展规划、积极推进并逐步实现长三角城市区域范围内通讯信息平台的一体化。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.02.008

一、问题的提起

区域城市一体化就是区域城市规划建设管理一体化。在我们研究区域城市一体化时常常会提及日本东京首都圈或东京圈来进行比较，尤其是2004年11月国家发改委正式启动长江三角洲地区和京津冀地区都市圈区域规划工作以后，这方面的研究也取得了不少成果。2006年春夏，笔者就曾参与编著了《长江三角洲区域发展战略研究》一书，其中第五章第二节就是论述日本首都圈建设的。[1]另外，笔者还与同事共同发表了《长三角城市基础设施一体化的理论模式和发展思路》一文，其中不少篇幅也论及了日本首都圈。[2]此外，还有《东京大都市圈产业布局实证分析及启示》，[3]卢明华等的《东京大都市圈内各核心城市的职能分工及启示研究》，[4]韦达的《东京都市圈轨道交通发展对苏锡常的启示》，[5]泽野嘉延等的《东京都市圈轨道交通一体化的建设成就及经验》，[6]等等。这些研究成果都主要围绕东京大都市圈建设来展开的，尤其是交通一体化的研究着墨更多。

1956年日本就制定了《首都圈整备法》，以此来保障城市区域的开发。此后还分别于1963年和1966年公布了《近畿圈整备法》和《中部圈开发整备法》等地区城市一体化开发的法律文本，2011年日本又公布了《基于首都圈整备法等的大都市圈政策再评价》报告，此后还每年出版《关于首都圈整备的年度报告》，向公众展示首都圈规划建设的成果与问题。这些法律文本及政策，对日本首都圈的建设与发展起到了极其重要的作用。

城市管理是一个依法行政的过程，要依法管理，就要在管理实践中不断完善法律法规。本文主要是对日本首都圈城市建设的法规政策与规划进行研究，从而总结出对长三角城市一体化的启示及借鉴。

本文所讲的首都圈，是指日本官方表述的茨城县、栃木县、群马县、埼玉县、千叶县、神奈川县、山梨县和东京都在内的七县一都，而东京圈则是指埼玉县、千叶县、神奈川县及东京都这三县一都。

二、首都圈的法律与法规

日本较早从法律上提出“首都圈”的是1956年4月通过的《首都圈整备法》。那是日本经济复苏的早期，大量人口开始涌入城市，尤其是大城市周边的近郊地区，无秩序的城市化急速发展，于是包括大城市周边地区在内的城市规划被提上了议事日程，这部法律也就应运而生了。至今此法已修订了13次，最近一次修订是2005年的7月，这是一部“首都圈”规划建设与管理的专业性法规。整部法律由“总则”、“国土审议会的调查审议等”、“首都圈整备计划”及“首都圈整备计划的实施”等四章所组成。该法的目的就是综合性地制定首都圈的建设规划并推进规划的实施，从而将该地区建设成符合日本政治、經济、文化中心的有序发展的首都圈。也就是说，既要让东京成为国家的政治、经济、文化的中心，但又不能让产业和人口过度地集中到东京来，就需要让东京都的周边区域与东京一体化，分散都市机能，缓解东京都的压力。该法的规划部分将该区域分成既成市街地、近郊地带及周边地区和市街地开发地区等三种类型。其中“既成市街地”主要指东京23个区、武藏野市、三鹰市、横滨市、川崎市和川口市等城市地区，“近郊地带”是指规划中的城市郊野绿化带，而“周边地区和市街地开发地区”主要是指远离城市中心的工业基地和卫星城市。但1965年经济高度增长时期废止了“近郊地带”，而将半径50公里范围内规划为“近郊整备地带”。因此，近郊绿化带的规划就没有得到落实，而住宅、别墅及租赁住宅等的建设却得到了快速的发展。

为了进一步落实好首都圈的规划建设，1960年代日本出台了系列法律法规，有些是直接与首都圈建设相关的，如1963年的《新住宅市街地开发法》，1964年的《住宅地造成事业法》，1966年的《首都圈近郊绿地保全法》等。这些法律法规对大都市圈的市町村规定了公共公益设施的建设与管理的义务，为大都市圈的建设与管理起到了很大的促进作用与法律保障。[7]

2011年日本国土交通省公布了《基于首都圈整备法等的大都市圈政策评价》报告，对1949年以后日本三大都市圈政策进行了全面的评估。评估中与首都圈相关的政策法规除前面所提到的《首都圈整备法》《首都圈近郊绿地保全法》以外，还有公布于1958年的《关于首都圈近郊整备地带及都市开发区域的整备的法律》、1988年的《多极分散型国土形成促进法》和1959年制定且废止于2002年的《关于首都圈即成市街地区的工业等的限制的法律》等五个政策法律文本。

整个评估的思路有两个方面。第一是看在防止人口、产业过度向大都市圈中心城区集中而产生密度过高问题的同时，如何实现通过以住宅地的供应为首的基础设施整理以及保全绿地等的政策来防止无序的城市化和实行有序的大城市圈的形成的。第二是看大都市圈中心如何通过各种机能、交通基础设施、住宅等的基础的扩充、绿化用地的保护等方式在城市环境改善等方面向周边地区布局引导，来促进首都圈全体平衡的多核多圈的地域构造的转换，从而形成分散型网络构造的。第一方面是看从周边地区对城市圈中心地区的影响，第二方面是看城市圈中心地区对周边地区的辐射。

在上述视角下，通过对各具体项目的综合评估来确定政策法规的有效性和有待完善之处。其总体评估的结论大致有两个大的方面。第一方面认为根据大都市规划通过有计划的基础设施建设，对有序的都市圈区域构造的构筑起到了一定的作用。具体而言有以下三个方面的判断：其一，在大都市圈中心部工厂等生产功能抑制、向周边地区有计划地进行分散方面，连续出台相关税制，更有国家产业结构调整等的相互作用，谋求有大的进展，这些可以从制造业产品的上市等的变化中看出。但是，业务中枢功能还是继续集中在城市圈的中心部。其二，关于作为大城市人口急剧增加的接盘手的近郊整备地带的强化问题，住宅用地的供给及基础设施的计划性的充实正在推进，各种指标也显示出充实率达到了一定的水准。而另一方面，城市规划道路的充实率还停留在比较低的水平，作为问题留了下来。其三，关于绿地，根据近郊绿地保护制度，在指定的区域城市化压力很大的大城市近郊地区也在谋划广范围的保护，制度作为有效的机能得到了发挥，但是从大城市圈全范围的绿地确保的视角来看，这种制度还不是很充分。

第二方面认为从取得平衡的城市圈区域构造形成的观点来看，在首都圈由于区域中心城市制度，在作为接收大城市圈中心地区集中着的业务功能分散的郊外城市的业务据点化，促进了作为核心城市圈的形成，为多核心多圈型的地域构造的形成作出了贡献。尤其是由于道路、铁路等交通网络等的建设，使城市圈内的人与物的流通出现了网络化，为城市圈区域的可持续发展与活力的激发起到了积极的作用。特别是在首都圈，流向区域中心城市的人口、事务所的增加程度有了一定的加快，作为区域核心的据点化有了进展。而另一方面，业务中枢的功能还在继续地向东京都中心部地区聚集。另外，从业务往来方面来看，作为区域中心城市等的业务往来也在不断增加，网络化有了一定的进展，但是环状道路的建设与许多国家相比还处在非常低的水准。[8]

以上对日本首都圈的评估是比较符合实际的，充分肯定了大都市圈对整个国家经济建设所起到的牵引作用，以及所存在的问题，尤其是认为：近年以经济高度增长为背景，亚洲诸国城市进行着高速的发展，日本的大都市圈的国际竞争力却出现了相对低迷的现象。此外，日本还出现二战战败以后的经济高度增长时期建设的大都市圈基础设施开始出现老化与需要更新的问题，以及人口老龄化所带来的城市基础设施的需求问题，[9]一如我国城市上世纪20、30年代乃至上世纪50、60年代的城市基础设施现在同样也出现老化、需要更新以及人口老龄化等的问题一样。日本的城市管理者们约在十年前就开始感到了这些问题的严重性，而这些问题也正是值得我们在推进城市一体化进程中加以思考的。

三、首都圈的规划与建设

（一）日本首都圈的形成与规划过程

日本首都圈建設是从上个世纪50年代开始的，半个多世纪来，首都圈的规划也在不断地修订。1956年公布的《首都圈整备法》的第三章与第四章，就是讲规划与规划的实施的。当然，在这部法规中所讲的规划是一个法律角度的原则，而非首都圈建设的具体规划。比如第三章明确规定了规划的内容，其中第21条第一款就是要求决定首都圈的人口规模及土地利用的基本方向；第二款要求对住宅用地，道路，铁道、轨道、机场、港口等交通设施，电气通信，公园绿地等空地，上下水道、污水处理设施等，河川、水路及海岸等，住宅等建筑物，学校等教育设施以及其他政令所规定的基本事项进行规划；第三款认为交通通讯体系及水供应体系要进行广范围的一体化建设，在特别有必要的情况下可以超出首都圈的范围；而第三款的第二点要求首都圈建设规划要与《国土形成计画法》（1950年）中规定的国土形成计划相协调，第三点要求一定要确切考虑公害的防止。

从规划制定的角度来看，首都圈建设规划是由日本国土交通大臣在听取行政机关的长官、相关都县及审议会的意见后决定的，而规划需要进行修改时也需要通过同样的程序来进行修订。国土交通大臣如果接到相关县的意见时必须马上进行回复。该法也规定一方面国土交通大臣在决定规划时可以要求上述相关行政机关、都县地方公共团体以及相关事业主体提供资料、提出意见或说明；另一方面，在决定规划以前，必须将规划的情况向上述部门与事业主体进行公示，在公示的30天以内，相关部门及人员可以向国土交通大臣提出意见，而大臣也必须考虑反馈的意见并采取必要措施。[10]从上述程序来看，首都圈城市规划是要由中央政府来决定的，这符合日本“都市计画法”的有关规定，即都道府县各地方自治体的规划由各地方来进行制定，而牵涉到其他地方的相关事业时必须由国土交通大臣来进行协调定夺。

《首都圈整备法》这部法律可以看成是日本首都圈规划建设的基本法规，实际的规划必须是建立在这个法律基础之上的。下面我们来看看《首都圈整备计画》的形成过程。《首都圈整备法》公布两年后，1958年公布了第一版“首都圈基本计画”，十年后的1968年又出台了第二版“首都圈基本计画”，这两次的计画都是以抑制人口及产业向大都市集中，有计划地展开周边城市的建设，并与绿地空间协调以达到共存共生的目的。1976年颁布了第三版“首都圈基本计画”，1986年又制定了第四版“首都圈基本计画”，这两次的规划对东京都区部一地依存构造的正确与否进行了反思，以区域核心城市为中心的独立城市圈的形成来重新构筑多核心多圈域型的地域构造，同时在周边地区的农业及工业生产的基础上不断充实业务、教育、文化等功能，促进中等核心城市圈功能的集结，以此来加强区域间相互提携与各地区的独立性。而1988年日本政府颁布的“促进多极分散型国土形成法”也进一步推进了第四版“首都圈基本计画”中所说的区域核心城市的建设及国家行政机关的分散转移。1999年制定了第五版“首都圈基本计画”，目标是实现由东京一地依存的构造转向首都圈各地区核心城市为中心形成自立性很高的地区，实现相互的功能分担与协作、交流的“分散型网络构造”，同时建设与首都圈内外更广范围的合作的区域核心城市以及关东北部地区等的核心城市圈，使之成为广域的联合地带。2005年“国土计画法”的体系得到了改善，同时多年来的“首都基本计画”与“首都圈整备计画”进行了统合，并于2006年制定了“首都圈整备计画”。从那时起，新的首都圈整备计画必须与“国土形成计画”相协调。2016年又制定了新一轮的《首都圈整备计画》，这部规划规定了今后五年的大致建设工作。

（二）目前首都圈发展所面临的问题

新制定的《首都圈整备计画》对首都圈所面临的问题进行了分析，认为最大问题是人口及经济功能集中于东京圈，然而，人口出生率又是全日本最低的，劳动力严重不足，有大量闲置住房出现。其次是人口的老龄化，这虽然是日本全国共通的问题，但东京人口集中使得首都圈的高龄化问题比起其他地区显得更为严重。第三是7级左右的大地震在今后30年内发生的可能性极大，老化了的基础设施亟待更新。第四是国际竞争环境的变化，要在生命科学、人工智能、航空航天等高科技领域保持世界领先地位，援助创新创意活动，要推进知识集约型产业，在国际视野中充实人流与物流的网络系统。第五是扩大多样化的旅游观光业，要充分利用好国内旅游市场近三分之一的份额，还要做好应对越来越多的国际旅游的需要，将观光与住宿的需求分散到全首都圈的范围。第六是食品、水及能源的制约与环境问题，首都圈的农业产出是日本全国第一的，日本五分之一的产量出自于首都圈，同时，首都圈也是消费量极大的地方，要做好农田及森林的可持续利用与管理。第七是积极地利用好信息通讯技术，可以在交通、医疗、教育、防灾等多领域进行技术革新，要在社会及制度层面上予以支持，也要防止不正当的利用和犯罪行为，要建立安全安心的信息通讯系统，做好网络信号等的基础设施的建设。这些都是首都圈的现状与问题，也是这一轮城市圈规划所要解决的问题。

（三）首都圈建设的政策与规划

第一部分是首都圈建设方针政策，主要有10个方面。一是防灾减灾一体化的建设，强化发展战略与基本的防灾能力，完善道路等级交通网络，一旦灾难发生时能做到有效地防灾减灾，并尽快恢复首都圈的功能；二是强化以超大经济圈为前提的国际竞争力，各地的个性与特性要按国际社会的水平来打造，为了有价值的创新力的提升，要将筑波研究学园城市与关西文化学术研究城市等的创新研发地带连接起来，以促进国际传播力的提升；三是将城市与农山渔村的对流纳入不同空间的超高龄人口社会的应对体系；四是进一步提升社会系统的品质，包含交通基础设施和防灾基础设施等所有的城市基础设施的制度基础；五是致力于以柔软高效率的生产体系来促进日本经济的复兴，利用好基础设施，减少交通堵塞，利用好网络优势，官民联合，共同推进；六是区域环境的刷新与创新力的形成，构建有助于与自然共生的创新能力提升的环境，打造良好的各类人群各类人才聚集的环境，利用好信息通讯技术；七是营造让男女老弱都能参与社会的环境，为了优雅的社会，要消除成为障碍的制度和物理性的障碍物，让所有人都能参与到社会劳动及活动中来；八是将田园回归纳入视野，使城市与农山渔村的对流及农山渔村的活性化两者表里一体化，构建城市与乡村间的网络平台，创造新的产业与新的服务，利用农山渔村的丰富资源实现美好舒适的农山渔村生活，促进交流人口的增加；九是创造出首都圈独有的世界通用的观光地区，利用好东京奥林匹克运动会及东京特奥会的良机，建设好高速交通网络，做好宣传，让世界各国的游客了解首都圈广域的资源，以此增加就业和扩大旅游消费；十是利用好东京奥林匹克运动会及东京特奥会向世界宣传优雅高尚的首都圈和东北地区的复兴。

第二部分是设施建设规划，主要有16条，涵盖了城市社会建设的各个方面。一是道路。要构建对流型的首都圈，促进大都市圈及地方城市圈的广域联合，乃至国际间的交流，就要建设首都圈的环状及连接的高速交通、港湾交通设施等的道路交通网络。为了让所有人都能自由参与社会，要建设无障碍设施全覆盖的交通网络。二是铁道。强化广域联络的交通体系的节点功能，推进对流型首都圈、地方城市据点相结合的公共交通网的建设，解决远距离通勤问题等都要推进铁道的综合改善，包括车站的无障碍设施建设。三是机场。强调羽田机场飞行航路及成田机场高速公路的完善，以此来扩大首都圈机场的运能，提升换乘的便利性，充实国际航空与航空货物的网络，为振兴地方骨干产业及观光业，利用好地方机场的航空网络，并做好各类航空安全戒备工作。四是港湾等。要构筑高效、安全的运输体系，要综合地推进硬件设施建设方面的措施和活用高效的运营以及信息通讯技术的软件方面的对策，做好设施的检查、诊断、维持管理及更新工作，土木设施要提升抗震能力等。五是信息通讯设施。要在世界级的信息通讯设施的基础上更进一步普及、发展，要形成创造新事业、新服务、世界最高水准的、每个人都能安心使用的信息通讯基础设施，促进民营企业的竞争，推进基础条件不好区域的基础设施的建设，也要让访日的外国人员感受到网络的安全与便捷。六是水资源开发设施。认为首都圈的用水体系要从广域的视角出发，要构筑可持续发展的水的活用体系，要计划性地开发水资源、制定干旱对策、健全水循环利用。利用水库开发水资源要十分注意环境的保护，要推进水源地森林的保护，为防止干旱灾害要推进群马县长野原町的水库建设。七是上水道。为确保水道水的安全、切实的供水和供给体制的可持续性，水道设施要根据人口的减少切实应对地区的需要，有计划地进行检查、诊断和维护管理，为预防大规模地震，要强化管道的抗震能力，要推进周边城市的水道事业。八是工业用水道。要促进水的循环使用，防止过多开采地下水资源，以免造成地面下沉，有计划地推进设施的全面更新。九是下水道。为防止公共用水水域的污染，改善市街区的生活环境，要推进公共下水道、流域下水道的治理，以达到水质环境的基本目标。为应对大雨积水的城市型水灾，要调整河川改造事业、制定公共下水道、城市下水道等的应急对策、共享灾害风险情报等，推进下水道抗震能力的提升等。十是废弃物处理设施。为推进可持续发展的循环型社会的实现，单位、消费者、地方公共团体及政府分别承担各自的责任，抑制废弃物排出，促进循环利用，有计划地建设废弃物处理场所，更新老旧设施，确保推进强有力的废弃物处理体系。十一是河川海岸等。首都圈内的利根川、荒川等大河的泛滥区域及填埋地等低洼地区是人口、资产及中枢功能的聚集地区，风水灾害、土砂灾害频发，也有大潮水、大规模淹水的破坏的可能性；为此，在这些地区要推进灾害的预防措施，制作风险地图、加强防灾教育与训练，做好防灾设施的日常维护与管理。十二是住宅用地。由于人口的减少，新建住宅用地的需要量也出现了减少的趋向，因此建设的重点开始向既存的市街地转移。居住与城市功能要向灾害风险低的区域引导，而已经是居住与城市功能集聚的区域要实施风险降低对策。十三是公园绿地。对公园基础设施要进行点检、诊断和维持管理、更新等。对指定的首都圈近郊绿地，要灵活运用绿地保护制度，继续推進水和绿地网络的形成。十四是住宅。为了应对大都市圈，尤其是城市近郊的急速高龄化，实现老人、育儿家庭等多种生活需要的“漂亮健康住宅城市”，要推进医疗、看护育儿等服务中心和附带有为老服务的住宅建设，同时要推进公共租赁住宅的更新和社会福利的基地化。十五是教育文化设施。推进中小学及特别教育学校等多样的学习活动、大学设施建设和老旧校舍的更新加固等工程。而高等教育机构要发挥其优势，促进高校与区域社会的相互交流，培养社会需要人才，强化高校在区域共同体内的核心作用。另外，要推进有地方特色的居民服务中心、图书馆、博物馆等机能的更新，提升其效率和效果。十六是包含医疗设施等7个方面的其他事项：在医疗设施方面，要推进周边各类医院的建设，以应对老年人口的增加及灾害导致的应急治疗等；在社会福利方面，要应对多种家庭健康生活的需求、推进特别护理老人院及老人护理保健设施的建设，托儿所、保育院等育儿设施的建设；在中央集贸市场方面，推进东京都丰州市场的重建工程；在文物古迹保护设施方面，要做好区域现存的文物古迹的保护、继承、创造及利用工作；在墓地与火葬场方面，要求考虑到周边的环境和居民的宗教情感，以及公共卫生、公共福利等方面的问题，让墓地的管理与埋葬等在没有障碍的情况下进行，要推进首都圈边缘城市殡仪馆的建设工作；关于屠宰场，要推进群马县食肉批发市场的建设工程；在农林水产业设施方面要根据区域特性展开农业生产，确保农业用水，推进农业基础设施建设，防止灾害，提高管理水平，森林的建设管理要按规划进行，建设水产资源管理体系和安全有活力的渔村，推进渔业地区的防灾、渔业技能集约化，以及渔港道路建设等。[11]

以上是实现首都圈建设目标的政策、措施及作为未来五年的建设规划，我们从中可以看出，日本政府在推进大城市圈建设中是将这些行政区域整合到一个政策、规划体系中来的，将城市基础设施的建设均衡化，政策协同化，而不是行政区域的各自为政。当然，从规划中我们也能清晰地看到，不少具体的规划与建设都强调根据地域的特色来进行，而不是简单的统一化与同质化。各城市间的基础设施的建设及其管理要“和”，而其文化环境等又是“不同”的，这种城市间的“和而不同”，大概就是城市圈一体化应有的模式吧。

四、对长三角城市一体化的启示

如上所述，日本在城市一体化建设方面经历了半个多世纪的建设与发展，在各个方面已经取得了较好的成绩。当然，我们也看到了首都圈的建设依然存在着不少問题，尤其是土地的私有制，使城市建设，尤其是城市一体化建设都受到了影响，这也是我们应该吸取的一个教训。总体来说，日本首都圈一体化的经验与教训给我们的启示大致有以下几个方面。

第一，必须加强法制建设。在推进城市一体化的初级阶段就要及时地制定相关的法律法规，以便在整个过程中做到有法可依，而不是仅仅依靠行政命令或是一些形式上的会议组织来进行协调协商。即使是以协商的方式来推进一体化，也要有一个协商组织的条例与组织法。我们应该制定一个相对原则的法律法规来指导城市一体化的建设，在实践中还要不断地修订完善，以便更好地指导城市一体化的建设。

第二，联合或由专门机构制定长三角城市一体化的发展规划。按照城市规划管理的行政程序，经相关省市人大通过之后，报国务院城乡建设部审批，以便形成一个有法律效应的一体化发展规划。由相关省市及城市来具体落实这个规划，并经过一定的建设周期后对政策法规及规划执行的情况进行评估，提出改进或完善的方案与建议，以此来不断修正城市一体化的规划与政策。

第三，积极推进并逐步实现长三角城市区域范围内通讯信息平台的一体化。实际上现在已经有不少领域已先前期达到了信息平台的一体化，如上海市的交通卡已经可以在无锡等地使用，外埠的医保卡在住院手术时也已经可以通用。但由于不少硬件设施与政策的原因，还是有不少信息即使在同一个城市之内也是不能共享通用的，造成管理成本的提高，办事效率的低下，这些都有待于进一步的深化改革，以真正形成长三角城市的一体化。

第四，省市间交通一体化，逐步取消高速公路省际检查收费站，运用好一体化信息平台，各省自行管理进出口的安检与收费，提升省市间的交通便捷程度。逐步推进轨道交通的同城化，现在尤其是春运及小长假期间高铁机动车的班次有所增加，使长三角跨省交通便捷了很多，但这种便捷毕竟是跨省交通，并非同城交通。长三角范围内的不少城市都建造了轨道交通，如能尽早打通省际轨道交通网络，对于长三角城市一体化是有十分重要的意义的。

第五，推进上海周边大型公共交通设施的建设，逐渐实现相同的经济、社会政策，增强区域间的均衡发展，减少上海一地依存的压力。如机场及火车站的建设，上海还在规划建设新的国际机场和火车站，但实际上有不少利用上海两座机场或火车站的旅客是从周边城市专程来上海转机或从上海入关再到周边城市的，合理布局，分散客源，有利于城市一体化和周边城市的经济发展，也能避免出现类似日本东京一地集中的现象。

综上所述，城市一体化不是简单地扩大城市，或将各城市格式化。一体化的关键在于城市基础设施的一体化，法律法规的一体化，管理规范的一体化。在一体化中要充分地保持各城市的特色，发挥个性，而不是“取长补短”成为一个模式的城市。城市的一体化要形成城市间的互补，构成合理的外部结构。要达到各城市间既和而不同，又政通人和，和谐诸城。

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责任编辑：张 炜