2017全国草原违法案件统计分析报告

文│农业部草原监理中心

我国是草原资源大国，草原面积位居世界第二位。草原是我国面积最大的陆地生态系统，是生态文明建设的主阵地，是牧民重要的生产生活资料，承担着维护民族团结和边疆稳定的重要任务，草原牧区还是全面建成小康社会的重点和难点。保护好这片草原，是对全球绿色发展和生态文明的贡献，对于国家“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的顺利实施具有重大意义。

对草原法律法规执行情况进行监督检查，对违反草原法律法规的行为进行查处，是《草原法》赋予各级草原监督管理机构的神圣职责。为准确掌握各类草原违法案件的发生变化规律，提高草原执法监督工作的针对性，农业部草原监理中心从2006年起每年编制发布全国草原违法案件统计分析报告。

2017年，各级草原监督管理机构认真贯彻实施《草原法》和《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》，加大草原执法监督力度，依法查处草原违法案件。在逐级统计上报《草原违法案件统计表》的基础上，农业部草原监理中心对报表数据进行汇总分析，起草编制了《2017年全国草原违法案件统计分析报告》。

概要

发案数量和破坏草原面积双下降。2017年，全国草原违法案件发案13761起，比上年减少12.4%；破坏草原面积11.32万亩，比上年减少17.6%。

立案率结案率均维持在较高水平。2017年，全国草原违法案件立案率、结案率均维持在较高水平，全年共立案13449起，立案率达97.7%，结案13083起，结案率达97.3%。

涉嫌犯罪案件移送司法震慑成效显现。2017年，各地草原执法部门共向公安机关移送涉嫌犯罪案件326起，比上年减少279起，减少了46.1%。向司法机关移送涉嫌犯罪案件数量持续三年保持高位水平后，首度出现大幅下降。

非法开垦草原案件打击成效明显。2017年，非法开垦草原案件发案数量836起，比上年减少了49.5%；破坏草原面积7.71万亩，比上年减少了9.9%。近四年，非法开垦草原案件发案数量不断下降，破坏草原面积持续减少。

非法征收征用使用草原案件打击力度明显加大。2017年， 各地共查处非法征收征用使用草原案件552起，是上年查处数量的3.5倍，超过前五年查处该类案件数量的总和；向司法机关移送案件33起，为移送该类案件数量最多的一年。

违反禁牧休牧规定案件仍然高发。2017年，违反禁牧休牧规定案件发案10772起，发案数量比上年减少1056起，减少了8.9%。但此类案件仍为发案数量最多的案件类型，占各类案件总发案数量的78.3%。

三省区查处案件工作突出。2017年，内蒙古、四川、宁夏是查处案件力度较大的三个省区，三省区共立案查处各类草原违法案件12622起，占全国查处案件总数的93.9%。其中，内蒙古查处草原违法案件力度最大、查处案件数量最多，全年共立案查处各类草原违法案件11858起，占全国立案查处案件总数的88.2%。

一、2017年草原违法案件基本情况

2017年，全国各类草原违法案件发案13761起，立案13449起，立案率为97.7%；结案13083起，结案率为97.3%。非法开垦草原、非法征收征用使用草原和非法临时占用草原三类案件共破坏草原面积11.32万亩，买卖或者非法流转草原等案件涉及草原面积0.13万亩。移送司法机关处理的案件326起，被提起行政复议或行政诉讼的案件2起。

从各类草原违法案件的发案数量看，违反禁牧休牧规定案件发案数量10772起，占发案总数的78.3%，位居第一；违反草畜平衡规定案件发案数量1261起，占发案总数的9.2%，位居第二；非法开垦草原案件发案数量836起，占发案总数的6.1%，位居第三；非法征收征用使用案件发案数量571起，占发案总数的4.1%，位居第四。

从破坏草原面积看，非法开垦草原、非法征收征用使用草原和非法临时占用草原三类案件共破坏草原11.32万亩。其中，非法开垦破坏草原面积7.71万亩，占被破坏草原总面积的68.1%；非法征收征用使用破坏草原面积3.06万亩，占27.0%；非法临时占用破坏草原面积0.55万亩，占4.9%。

从移送司法机关的案件数量看，各地共向司法机关移送破坏草原涉嫌犯罪案件326起，案件类型主要涉及非法开垦草原、非法征收征用使用草原这两类案件。其中，非法开垦草原案件移送数量最多，达289起，占移送案件总数的88.7%。

从各省区查处草原违法案件的数量看，内蒙古仍是查处草原违法案件力度最大、查处案件数量最多的省区，2017年共立案查处草原违法案件11858起，占全国立案查处案件总数的88.2%；四川全年立案查处草原违法案件409起，居全国第二；宁夏全年立案查处草原违法案件数量大幅增加，达到355起，跃居全国第三。

◎图1 2017年各类草原违法案件发案数量的比例

◎图2 近五年草原违法案件数量和破坏草原面积比较

表1 2017年各类草原违法案件发案和查处情况　起、万亩

表2 2017年各省区草原违法案件发案和查处情况　起、亩

二、各类草原违法案件的变化情况和特点分析

2017年是生态文明建设的攻坚之年，全国草原违法案件发案数量和破坏草原面积实现双下降，草原执法监督工作取得积极进展。全年草原违法案件发案数量13761起，比上年减少1944起，减少了12.4%；非法开垦草原、非法征收征用使用草原和非法临时占用草原三类案件破坏草原面积比上年减少2.4万亩，减少了17.6%。近五年，草原违法案件发案数量持续下降。党的十八大以来，各地认真贯彻落实党中央国务院关于生态文明建设的各项决策部署，深入学习领会《中共中央办公厅国务院办公厅关于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题督查处理情况及其教训的通报》精神，不断加大草原执法监督力度，严厉打击破坏草原资源违法行为，草原资源和生态环境保护工作取得明显成效。

草原违法案件办案质量和效率不断提升，立案率、结案率均维持在较高水平。2017年全年立案13449起，立案率达97.7%，结案13083起，结案率达97.3%，立案率、结案率均保持在较高水平。从一个侧面反映出各地草原执法人员的工作责任心不断增强，执法办案水平稳步提升。

将涉嫌犯罪草原案件及时移送司法机关处理，对打击和遏止草原违法犯罪行为起到了极大震慑作用。2017年，各地草原执法部门共向公安机关移送涉嫌犯罪案件326起，比上年减少279起，减少了46.1%。2012年11月《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》出台后，各级草原执法部门认真贯彻落实草原司法解释，加强草原行政执法与刑事司法的衔接，向司法机关移送涉嫌犯罪案件数量连续两年成倍增加，随后三年维持在每年600起左右的高位水平，到2017年移送涉嫌犯罪案件数量出现大幅下降，表明各地持续运用草原司法解释这件有力法律武器，打击破坏草原资源违法犯罪行为、震慑不法分子，取得明显成效。

◎图3 近年来移送涉嫌犯罪案件数量变化情况

◎图4 近四年非法开垦草原案件发案数量和破坏草原面积

◎图5 近三年非法征收征用使用草原案件和非法临时占用草原案件数量变化情况

◎图6 近五年违反禁牧休牧规定案件数量

表3 2017年各省区非法开垦草原案件数量及开垦破坏草原面积　起、亩

（一）非法开垦草原案件。

变化情况：2017年，非法开垦草原案件发案数量比上年减少820起，减少了49.5%；非法开垦草原面积比上年减少0.85万亩，减少了9.9%。近四年，非法开垦草原案件发案数量不断下降，破坏草原面积持续减少。

特点分析：一是非法开垦草原案件发案数量和破坏草原面积同步下降，说明持续查处打击此类案件的成效比较明显。二是此类案件的查处移送力度最大，全年查处非法开垦草原案件770起，向司法机关移送289起，37.5%的查处案件移交司法机关处理，非法开垦草原案件移送司法机关数量占全部移送案件的88.7%。三是案件发生区域比较集中，内蒙古、黑龙江、吉林、新疆、宁夏是此类案件的高发区，五省区非法开垦草原案件数量占全国的92.8%，非法开垦草原面积占全国的94.5%。其中，内蒙古非法开垦草原案件数量最多，占全国的54.5%。四是非法开垦草原案件仍为破坏草原性质最严重的案件类型，破坏草原面积占各类案件破坏草原总面积的68.1%。

（二）非法征收征用使用草原案件和非法临时占用草原案件。

变化情况：2017年，非法征收征用使用草原案件发案571起，比上年增加了411起，增加了2.6倍；破坏草原面积3.06万亩，比上年减少1.48万亩，减少了32.6%。非法临时占用草原案件发案数量158起，破坏草原面积0.55万亩，发案数量和破坏草原面积均与上年基本持平。

特点分析：一是对非法征收征用使用草原案件的查处力度明显加大。2017年各地共查处非法征收征用使用草原案件552起，是上年查处数量的3.5倍，超过前五年查处该类案件数量的总和；向司法机关移送案件33起，为移送该类案件数量最多的一年。二是非法征收征用使用草原案件查处难度大。非法征收征用使用草原的主体大多为企业或组织，其中不乏大型国企，不少是当地政府通过用地优惠措施招商引资进驻企业，与地方经济发展关联度高，查处此类案件阻力大；同时由于有关法律、政策不完善、衔接不顺畅等原因，造成此类案件调查取证难、移交难，成为草原执法的难点。三是非法征收征用使用属于破坏草原性质最为严重的案件类型之一。2017年非法征收征用使用草原案件破坏草原面积3.06万亩，占各类案件破坏草原总面积的27.0%。四是非法临时占用草原案件发案数量总体平稳，但立案率、结案率有待提高，需要进一步加大案件查处力度。

（三）违反禁牧休牧规定案件和违反草畜平衡规定案件。

变化情况：2017年，违反禁牧休牧规定案件发案数量10772起，比上年减少1056起，减少了8.9%；近五年，违反禁牧休牧规定案件发案数量连续减少。全年违反草畜平衡规定案件发案数量1261起，比上年增加232起，增加了22.5%。

特点分析：一是这两类案件发案数量多。2017年，这两类案件发案数量达12033起，占各类案件总数的87.4%。其中，违反禁牧休牧规定案件是发案数量最多的案件，占各类案件总数的78.3%。二是草原禁牧休牧制度落实效果好。草原生态保护补助奖励政策实施以来，各地充分发挥草原管护员的日常监督巡查作用，对违反禁牧休牧规定案件的查处力度不断加大，近五年违反禁牧休牧规定案件发案数量稳定下降。三是草畜平衡制度落实需要多管齐下。尽管各地加大了对落实草畜平衡制度的执法查处力度，2017年违反草畜平衡规定案件立案率达99%、结案率达99.5%，但近五年此类案件发案数量仍呈波动性增长，草畜平衡监管任务仍然繁重，需要宣传、激励、处罚综合施策，多管齐下。

◎图7 近五年违反草畜平衡规定案件数量

◎图8 近三年非法采集草原野生植物案件数量

（四）非法采集草原野生植物案件。

变化情况：2017年，非法采集草原野生植物案件发案数量58起，比上年减少585起，不到上年发案数量的1/10。近三年，非法采集野生植物案件发案数量持续加速下降。

特点分析：在草原上非法采集草原野生植物的多为外来流动人员，具有流动性、隐蔽性的作案特点，草原执法人员对此类违法行为查处较为困难。但近年来，随着各地对查处非法采集草原野生植物的监督检查更加严格，结合社会治安综合治理，与公安、工商、交通、食药监等部门联合执法等手段，依法查处和打击乱采滥挖破坏草原植被违法行为的力度不断加大，非法采集草原野生植物的违法行为初步得到遏制。

（五）买卖或者非法流转草原案件。

变化情况：2017年，买卖或者非法流转草原案件发案3起，比上年减少4起，减少了57.1%。近三年买卖或者非法流转草原案件发案数量持续下降，连续两年保持在较低水平。

特点分析：此类案件具有不易被发现的特点，一般只有在非法买卖或者流转双方发生利益纠纷的情况下才能被发现。中央出台农村土地“三权分置”意见后，草原经营权流转管理逐步规范，牧民自我保护意识日渐提高，此类案件已呈偶发趋势。

（六）违反草原防火法规案件。

变化情况：2017年，违反草原防火法规案件发案数量37起，较上年略有增加。近五年，违反草原防火法规案件数量出现较大幅度下降。

特点分析：对该类案件查处力度大，立案率达100%，结案率达97.3%。近两年违反草原防火法规案件发案数量保持在较低水平，说明各地草原防火工作部署宣传到位，人民群众遵守防火法规意识增强。

三、对策措施

生态文明建设是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，草原是我国面积最大的陆地生态屏障，是生态文明建设的主阵地。今后一段时期，草原执法监督工作要按照党的十九大关于加快生态文明体制改革、建设美丽中国的部署要求，牢固树立山水林田湖草是一个生命共同体的理念，全面贯彻依法治国战略，深入开展大美草原守护行动，以草原执法检查“绿剑行动”为抓手，加大草原执法监督力度，着力解决草原生态环境保护面临的突出问题。要采取更加有力的措施，始终保持打击破坏草原资源违法行为的高压态势，将涉嫌犯罪案件及时移送司法机关。要切实加强与公安机关、检察院和法院的沟通协调，不断完善草原行政执法与刑事司法的衔接机制，共同打击破坏草原资源违法犯罪行为，为保护草原资源和生态环境、实施乡村振兴战略、建设美丽中国做出新的更大贡献。

（一）积极推动草原立法，健全完善草原执法依据。加快《草原法》修订进程，着力解决现有草原概念定义范围不清楚、执法主体资格不明确、处罚依据不充分、处罚偏轻等问题，严格草原征占用管理，进一步适应新时期依法治草、生态文明体制改革的需要。推进《基本草原保护条例》立法进程，明确基本草原划定范围和方式，严格基本草原监管举措，全面建立基本草原保护制度。加快《草原征占用审核审批管理办法》等配套法规修订工作。各地也要积极推动地方立法，完善配套法规，发挥地方优势，加快立法进程，实现率先突破。

（二）组织开展“绿剑行动”，严厉打击草原违法犯罪行为。把查处草原违法案件作为草原执法监督的核心任务，切实做到有案必查，始终保持依法打击草原违法犯罪行为的高压态势。组织开展草原执法检查“绿剑行动”，针对近年来未批先建、先建后批等非法征收征用使用草原案件集中显现的问题，加大专项执法和督查力度。建立挂牌督办和约谈机制，推动草原生态环境领域重点案件查处工作。鼓励各省区在法律框架内出台具有针对性的政策意见，积极稳妥处置化解历史遗存案件。涉嫌犯罪案件要及时移送司法机关追究刑事责任，避免有案不移、以罚代刑。进一步完善草原行政执法与刑事司法衔接机制，主动加强与司法机关的沟通协调，充分发挥司法机关在打击草原违法犯罪行为方面的优势和作用，努力遏制草原违法犯罪行为。重大案件的查处结果要通过新闻媒体予以曝光，充分发挥典型案件的教育警示作用。

（三）持续强化培训，不断提高草原执法能力水平。始终把加强培训作为提高草原监理人员素质的重要途径，不断推进草原执法培训工作制度化、规范化。强化执法业务技能培训，针对不同地区草原执法工作现状，举办不同层次、不同类型的执法培训班，进一步提高执法培训的针对性。积极创新培训形式，采取以案说法、视频教学、模拟执法、执法案卷制作等方式，提高执法培训效果。加强法律法规和纪律教育培训，促进草原执法人员正确运用法律，秉公执法、依法办案，不断提高草原执法规范化水平。

◎图9 近三年买卖或者非法流转草原案件发案数量

◎图10 近三年违反草原防火法规案件数量

（四）落实普法责任制，持续做好草原普法宣传。认真贯彻落实《农业部关于印发〈农业系统贯彻“谁执法谁普法”普法责任制的实施意见〉的通知》（农政发〔2017〕5号）精神，牢固树立“谁执法谁普法”意识，坚持全员、全程普法，把普法融入草原行政、监督执法和服务管理的各环节、全过程。按照“谁执法谁普法”“谁服务谁普法”“谁主管谁普法”的责任分工，编制普法责任清单，制定年度普法工作计划。推动设立“6·18草原保护日”，促进全社会重视草原生态保护，敬畏草原法律法规。深入开展草原普法宣传月活动，组织举办丰富多彩、形式多样的系列宣传活动，送法进牧户、送法进企业、送法进学校，向社会各界全方位、多角度宣传草原法律法规知识，为草原执法监督工作营造良好的工作氛围。