辽宁省中小河流治理现状及发展对策探讨

2018-04-15

地下水 2018年5期

(辽宁省江河流域管理局，辽宁沈阳 110003)

辽宁省境内流域面积大于等于10 km2的河流共3 536条，其中流域面积大于3 000 km2的大中型河流有20条，形成了辽宁省的主要水系。新中国成立后，特别是“七五”、“八五”以来，辽宁省水利基础设施持续完善，防洪减灾能力不断提高，辽河流域率先形成了以水库调蓄和河道堤防为主的防洪体系，主要河流防洪能力基本达标，但中小河流防洪体系尚未完善。据统计，中小河流水毁主要表现在险工护岸淘刷崩塌严重，河道下切和崩岸情况频发，且随着社会经济的不断发展，原有堤防和护岸已不能满足现有防洪标准的要求，中小河流已逐渐成为全省防洪减灾体系的薄弱环节，中小河流治理工作是当前河道治理的重中之重。

1 中小河流治理现状及远期目标

辽宁省纳入“十二五”期间国家规划的中小河流治理项目共194项，治理河流130条，治理河长1 908 km，总投资365 600万元。截至规划实施完毕，共安排实施项目149项，治理河流104条，完成治理河长1 808 km，总投资282 187万元。累计共安排中央补助资金92 900万元，省级配套资金76 411万元，市县配套资金112 876万元。剩余45项因地方规划调整、界河纠纷和征占地动迁问题无法实施，经调整后在“十三五”期间继续实施。

除调整结转项目外，辽宁省纳入“十三五”期间国家规划的新增中小河流治理项目共92项，治理河流67条，治理河长1 216 km，总投资254 150万元。截至2018年3月，共安排实施40项，治理河流28条，治理河长490 km，总投资88 757万元。共安排中央补助资金57 111万元，市县配套资金14 277万元，相应的省级配套资金尚未下达。

2 中小河流治理中存在问题

2.1 经济条件制约工程建设

“十二五”期间，辽宁省中小河流治理项目中央、省和市县投资比例为30%，30%，40%。自水利部、财政部开展中小河流治理以来，辽宁作为东北地区唯一一个执行东部地区财政补助政策的省份，中央资金补助比例为30%，与实际需求差距较大。特别是2013年至今，东北地区经济增长渐缓，辽宁省财政收入数据连续2年呈负增长态势，其中，以2014年为例，沈阳、大连两个特大城市公共财政收入占全省比重超过一半，达到50.38%，其他城市与两者相比，财政收入差距很大。在这种情况下，全省中小河流治理项目的市县配套资金落实普遍存在相当大的困难，很大程度上制约了工程建设和验收进展。

2.2 规划和项目审批验收权限过于集中

随着规划的不断实施，项目普遍存在的问题显露出来，由于地方总体规划调整、跨市界河纠纷、征占地成本过高等原因导致无法实施的项目不断增多，完成全部规划建设任务存在困难。2014年，辽宁省水利厅、财政厅共同上报文件，申请调整2批24项中小河流治理项目，但由于此时已属五年规划末期，因此未得到批复。截至“十二五”规划实施完毕，辽宁省共有45个项目因各种制约因素未安排实施。

根据《全国中小河流治理项目和资金管理办法》，中小河流治理项目应由省级水行政主管部门审批，同时，验收工作也由相同单位组织。在规划实施前期，该规定对控制资金支出方向、严格审查工程建设内容、保证前期工作质量发挥了重要作用。但随着规划不断实施，省级审查部门工作任务过于繁重，项目前期工作审批周期大大延长，同时验收管理单位任务也很集中。一些地区的河道变化较为剧烈，设计报告的时效性非常重要，工程建设满足条件后也需要及时验收，如遇水毁，则收尾工作难以进行。

2.3 部分地区存在技术难题

受过往政策和技术水平影响，一些地区大量使用混凝土、浆砌石等硬质材料砌筑河道，造成河流严重硬化渠化。造成河道深潭浅滩的自然格局小时，水生生物和堤岸生物多样性降低，河流自身的生态功能遭到削减。生态工程工程较少，不利于后续亲水设施等人文景观建设，工程辐射带动效益较低。

由于过去技术水平和基础设施建设落后的限制，辽宁省大部分中小河流缺少水文观测站点，河道流量和泥沙输移等重要数据无法考证。在编制项目设计文件时，河道演变分析大多采用经验结论，堤防高程采用无资料地区设计暴雨推求洪水的方法来确定。受偏安全的设计原则影响，部分项目堤防高程明显高于实际需要，在造成资金浪费的同时，也常因征占地规模较大导致工程实施不顺利。

2.4 工程整体性较差，整体效益发挥受阻

根据国家实行的中小河流建设规划，“十二五”期间，中小河流治理项目采取重点地区重点河段治理的方式，其初衷是对乡镇所在地、村屯等人口密集地区和农业设施等重点保护对象尽快形成防洪效益，降低洪水灾害损失。但随着规划实施，工程整体性较差的问题暴露出来，堤防护岸不连续，容易造成洪水集中宣泄，工程端头水毁严重；清淤疏浚工程不连续，容易造成局部河段壅水，河道行洪不畅。

另外，涉及农村的河段治理，常常涉及征占耕地、林地，一些地区配套资金不足，无法支付高额征占费用，群众工作难度较大，工程实施困难。一些地区将部分实施条件较差的河段从规划中删去，人为地将河流分段治理，避重就轻，无法发挥工程整体效益，遗留下来一批老大难问题，同时也违背了国家投入资金的美好初衷。

2.5 有效施工期有限，建设进度受到影响

受财政资金管理和使用有关制度影响，工程建设项目需前一年末上报资金申请，当年3～4月份经人大表决通过后，下达相应的资金指标和工程计划，然后开展招投标工作。招投标公示和各环节所需时间较长，往往超过1个月，因此每年汛前可以利用的施工期非常短暂。出于度汛安全和节约成本角度考虑，大部分工程只能汛后开工，而辽宁省地处东北，冬季寒冷漫长，进一步缩减了有效施工期，工程建设进度受到了明显影响。

3 主要对策

3.1 提高省以上补助资金比例，使筹资渠道更加开放

针对经济条件制约工程建设的问题，采用提高省级以上补助资金的对策。自《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》等文件印发以来，根据东北振兴政策精神，结合辽宁省实际情况，经省财政厅、水利厅多次积极争取，“十三五”期间，辽宁省中小河流治理项目中央资金补助政策按中部地区执行，具体比例为55%；经省政府同意，省级配套资金比例调整为25%，市县配套资金比例调整为20%。市县配套资金压力得到缓解。

另外，根据国务院、国家发改委关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营等政策的出台，在水利工程的建设和管护领域，广泛推广PPP合作模式，引入社会资本参与改造和运营；同时，积极运用TOT、ROT等方式，科学选择运作方式，择优选择合作伙伴，明确各方权利义务，加强全程绩效监管，增强履约尽责能力，减轻地方债务压力。

3.2 合理分配各级责任分工，适当下放审批与验收权限

针对规划和项目审批验收权限过于集中的问题，主要采取的对策为充分落实各级工作职责，合理分配工作任务，省、市、县(市、区)三级水行政主管部门，逐级签订《中小河流治理责任书》，将资金落实和项目管理责任层层落实。随着各地工作经验的不断积累，根据《辽宁省河道管理条例》和有关法律法规，省水行政主管部门负责大型河流主要河段和市际间界河审批与验收工作，将其余河流河段审批与验收权限下放至市级水行政主管部门，同时对各市开展前期工作指导、建管培训等多种形式的指导工作，随机开展设计审批和工程验收抽查工作，有力地推进了中小河流治理项目的整体进度。

3.3 创新建管体制机制，实行“先建后补”管理模式

为加强中央和省级财政水利发展资金使用的规范性、安全性和有效性，促进水利改革发展，财政部、水利部印发《中央财政水利发展资金使用管理办法》，明确指出“支持水利工程建管体制机制改革创新”，“鼓励采取先建后补、以奖代补、民办公助等方式”。据此，辽宁省大力推行江河治理建设项目 “先建后补”管理模式。在现有基本建设程序不变的前提下，由项目所在地水利局申请，经省水利厅同意，直接开展招投标和工程建设工作；工程完工后，下达资金计划。

2017年以来，辽宁省共组织实施了18项“先建后补”中小河流治理项目，彻底解决了东北地区有效施工期短的难题，有利于灵活安排项目，在汛前汛后等关键时间段及时形成防洪能力，调动地方积极性，充分发挥财政资金效益和引导作用，对中小河流治理项目整体进度有较大帮助。

4 发展方向的思考和展望

4.1 秉承新时代治河理念，打造健康自然美丽河流

在全国“十二五”期间中小河流治理有关经验的基础上，《加快灾后水利薄弱环节建设实施方案》强调，中小河流治理要增强河流治理的全局性和系统性，在提高防洪能力的同时，注重生态修复和保护，避免单纯强调河岸绿化和景观建设代替生态修复；并要求在“十三五”期间，选取有条件的河流开展系统治理试点，这就要求我们，在完成防洪减灾能力建设的基础上，加强防洪非工程措施建设，进一步完善防洪体系，充分发挥防洪减灾工程功能。在治理措施上，中小河流治理应着重突出生态治理理念，因势利导，崇尚自然。从规划出发，维持河流天然形态，采用生态护坡护岸技术，重视维护河流生境，注重改善河流水质，充分利用本地植物和建材资源，打造健康、自然、美丽的河流。

4.2 结合河长制，发挥河流自然社会双重属性

随着中小河流治理的不断深入，河流防洪体系逐步趋于完善，防洪减灾能力达标后，工程建后管护也制度化、常态化的运作起来。河流治理的工作重点也从单纯的防洪减灾过渡到综合整治。从规划上讲，需要从源头到河口的统一布局；从专业上讲，需要水利、环保、林业、国土、交通乃至旅游等各行业共同谋划，为一条河流制定发展道路，这正是河长制的工作目标和创新点。