政治约定的失效与政治秩序的失范——基于清末民初立国建政时期的考察

闾小波

20世纪初大清帝国经历了一个由“民族的国家”(national state)向现代民族国家(nation-state)①的转型期，以宪政为目标的立国建政成了其间的政治主题。转型期的革命运动总是备受关注，使中国成为亚洲第一个共和国的辛亥革命也因此成为近世民主革命史库中的重要样本之一。从比较角度观之，同盟会时期孙中山等既推崇法国大革命，又向往美国的共和体制；在武昌起义后，随着多个省份的“独立”，不独革命党人，甚至部分立宪派人士也不约而同地想到这是一场美国版的中国革命；而在这场革命过后，又有人发现“辛亥革命是一场较为和平的革命”，与英国的光荣革命“相似”②。上述比较有的关注革命的样式，有的关注革命的产出，还有的关注革命果实的产出方式。

从立国建政的角度观之，预备立宪与辛亥革命都是为民主转型所作的努力。建政的努力不只是制度文本的供给，也是政府对民众许诺的政治约定，而要检验一场政治变革的历史价值，不仅要评估其政治约定的正当性，还要看变革后国家的治理绩效或民主成果能否巩固。本文主要探讨转型期各派政治势力的承诺或达成的政治约定、对约定的认知及与约定相关的政治行为等，进而探讨政治约定的严肃性与政治秩序的稳定性之间的关联度。

迫于舆论的压力型约定：九年预备立宪

帝制时期，天子虽不是与子民谈判签约的平等主体，但皇上治国应俯听民意。当王朝迫于强大的民意压力(局部的造反或官绅纷纷上书)而出台新政，可称之为“压力型约定”，这是一种与“他者”人不在场但意见在场的情况下做出的约定。此外，也有政治首领做出的“自主型约定”，如常被后人乐道的“约法三章”，但为乐道者所折服的不是刘邦的践约意识，而是其高超的权谋。中国历史上无论是自主型约定还是压力型约定，均不像八百年前英国大宪章那样，成为累积契约精神的重大事件。

甲午中国战败，体制内外要求变法的呼声呈井喷之势。1898年6月11日，光绪帝颁布“明定国是诏”，启动变法。9月21日慈禧政变，终结变法，是为19世纪末践行时间最短的压力型约定。百日维新因其时间短促，只能视为清末立国建政的序曲。

继起的义和团运动进一步加剧了王朝的危机。1901年1月29日慈禧发布“新政”动员令，谕令内外臣工，“各就现在情弊，参酌中西政治……各举所知，各抒所见，通限两个月内，悉条议以闻”。谕旨虽然声称“康逆讲新法，乃乱法也，非变法也”③，但就内容而言，新政诏书不仅是对康梁“新法”的承认，而且是“明定国是诏”的升级版。朝廷由毁约到立新约不无政治伦理的瑕疵，但自我纠错还是赢得了朝野的肯定。

新政上谕再次打开了立国建政的时间窗口。其后，政改氛围越来越浓，举措越来越多。立宪人士接踵发出越来越强烈的立宪诉求。建政进入了一个“舆论施压—官僚策应—朝廷回应”的不可逆的快车道。1906年9月1日，朝廷为回应舆论的立宪诉求，承诺仿行宪政：“大权统于朝廷，庶政公诸舆论。”至此，宪政成了建政的核心议题，也是朝廷对国民作出的约定。“上谕宣示立宪，海内士夫，凡知专制国之不足以立于二十世纪者，莫不奔走相告，额手相庆曰：中国立宪矣，立宪矣。”④

在立宪人士看来，宪政体制至少有三个组件：宪法、内阁、议会，其中，议会才是“庶政公诸舆论”的制度平台。1907年9月，湖南宪政讲习会选派熊范舆、雷光宇、沈钧儒等赴京请愿，痛陈开民选议会之必要：“中国国家所以成为孤立，政体之所以成为独裁者，皆由于无民选议院之所致耳。民选议院设立，则纲领既得，国家一切政务自有可以解决之道。”⑤请愿者要求一两年内即开议院，此举开国会请愿运动之先河。同年12月，杨度联络湘绅数千人，起草《湖南全体人民民选议院请愿书》。1908年3月，雷光宇等将请愿书呈送都察院代奏，朝廷照例不予理睬，但示范效应颇大。“自国会请愿发动后，熊范舆之请愿书首先脍炙人口，自此各省联袂而起者，均有洋洋乎一篇大文章，传播海内。苏属之代表行矣，请愿书当已拟就。浙省将继起矣，请愿书亦已预备……将来二十二行省发起，必有二十二篇大文字章。”⑥不久，豫、苏、皖、鲁等省代表陆续到京，“八旗直隶士民等请愿书亦相继呈递都察院”⑦。

在舆论的压力下，清廷于8月27日出台了详尽的宪政路线图：《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》，以及由宪政编查馆等草就的《宪法大纲》《议院法要领》《选举法要领》《逐年筹备事宜清单》等⑧，年度应办事项如下：

1908年筹备各省咨议局，次年选举开办。1908年颁布城乡地方自治章程，次年颁布厅州县地方自治章程，1914年厅州县自治一律成立。1909年颁布资政院章程，举行选举，1910年开办。

1909年厘定中央官制；1910年厘定地方官制；1914年试办新的中央和地方官制。1916年宣布宪法，颁布议院法和选举法，选举议员，开国会。

上谕还要求将宪政路线图广而告知：将此项清单“分发在京各衙门，在外各督抚、府尹、司道，敬谨悬挂堂上，即责成内外臣工，遵照单开各节，依限举办，每届六个月将筹办成绩胪列奏闻”⑨。可见，宪政任务不只是实行了分包制，也是朝廷与臣民之间一项公开的约定。

用九年时间实现宪政并不算长，社会评价也是褒多贬少；就初期履约程度而言，地方上大多如期完成年度应办事项，王朝亦无爽约的硬伤。然而，压力型约定乃是因压力而生，而压力未必是一个常量。同年11月，光绪与慈禧相继驾崩，25岁的载沣出任监国摄政，立宪人士将“弱主”时期视为增加压力、更改约定的契机。在宪政救亡论的驱使下，体制内外速行宪政、早开国会的诉求越来越强。变更约定很快由少数人的念头升级为部分人的行动，宪政人士的政治行为也由理性变得焦躁。

更改约定的冲动不独出自体制外的立宪派，也有体制内的封疆大吏，其职业、教育背景、年龄、地区等都相当多元，他们聚合行动的基础是报章的舆论鼓动，组织基础则是至1909年10月陆续成立的21个行省的咨议局。作为一个松散的政治共同体，建立君主立宪政体是其共同的诉求，但他们中间的政治立场不仅有左中右之分，且随着时局的变幻各自在计算自己的政治机会并不断调整立场。总体而言，立宪人士的参政欲望呈爆炸性增长。

其实，咨议局只是一个过渡性的准民意机关，但局内人并不满足于此。10月24日，刚当选的浙江议长陈黻宸开局致辞：“咨议局乃浙江数千万人之咨议局。我民之视我议员尤重，议员应负何责任？应如何始无负代表人民之天职？此固统我中国今日之议员所当惕然深省者也。”⑩既然咨议局的权力源自人民，就理应成为最高权力机关，这一认知也使得咨议局自成立伊始便迈上不可逆的扩权之路：纵向上，各省咨议局敦促朝廷建立国会，唯此方能持危扶颠；横向上，咨议局竞相在事实上控制督抚的行政权，监督地方财政收支及公共政策的实施。咨议局的出现不只是改变了地方上的权力结构，更重要的是刺激了士绅的参政欲望与改变整个国家权力结构的冲动。

如果说此前个体的请愿属于体制外的施压，那么依托咨议局而进行的群体抗争可谓体制内外统合型的抗争。自1909年底由立宪派领导的、以各省咨议局为主体的国会请愿运动进行了4次。第一次由江苏咨议局议长张謇于10月动议。12月30日来自16省的51位代表汇聚上海，议定请愿书的正式文本。1910年1月16日，请愿代表赴都察院递交请愿书：当前国家内政与外交困难重重，“根本之根本计，宜速开国会”。速开国会就是要朝廷更改约定，其行为其实就是抱团抗旨。对此，请愿者反而诡辩为忠君之举：“宪政按照期限与年俱进，巨非秩序图功之道。”“先朝既以国会为必当开，则我监国摄政王正宜体皇上继志述事之心，速开国会，以慰先朝在天之灵。如曰：缩短其期，即为‘背旨’，是谓先朝有意濡滞，不欲国运之早进步，皇室之早奠安也。是厚诬先圣，非我皇上及我监国摄政王之所忍出也。”如此，若朝廷坚守原先的约定，就是“厚诬先圣”，改约反而具有正当性。载沣则以尊奉先朝“圣怀”作回应：“预备立宪……仍以宣统八年为限，业经明定国是，上体求治未竟之圣怀，下慰薄海维新之企望。”载沣规劝请愿人士：“行远者必求稳步，图大者不争功利。”

请愿者受挫后，便转而鼓动民众抗争。“(江苏省)丹徒县郭毅君寄送国会代表血书，并手谕一通。其血书系自刺臂，血书‘以购国会，国会乎，政党乎，血乎’十二字。”6月16日，立宪人士警告当局：“政府既不授人民以立法之权利，人民即无遵守法律之义务。日后人民虽酿成大变，虽仇视政府，虽显有不法之举动，代表等亦无力可导谕之，惟有束手坐视宗社之墟耳。”

朝廷除信守九年立宪的约定外，还从经验出发劝告请愿者：议院并非万能，立宪是需要“精神”“基础”的。“论议院之地位在宪法中只为参与立法之一机关耳，其与议院相辅相成之事，何一不关重要，非尽议院所能参与，而谓议院一开，即足致全功而臻郅治，古今中外亦无此理。……本年九月即届资政院开院之期，业已降旨选定议员先期集会，如能上下一心，共图治理，不惟立议院之基础，兼以养议院之精神。”在宪政之路上，宪法、国会等是可以模仿的，但立宪的“精神”非自己培养不可，这为各国成功的立宪经验所证明。反观民初定宪法、开国会后的政治乱象，也印证了“议会万能”并不成立。

随后，梁启超的一席话为正在弥散的政治激进主义升温：“现今之政治组织，循而不改，不及三年，国必大乱，以至于亡，而宣统八年召集国会，为将来历史上必所无之事也。”7月，远东发生了两起事关国家安全的大事，一是日俄约定，两国维护在东三省的权益；二是日本吞并朝鲜。亡国的危机感更加刺激了立宪派速开国会的欲望。8月15日，抗争组织者议决：国会不开，各省咨议局不承认新的租税，切断中央的财源；不达目的，各咨议局同时解散。

载沣倍感压力空前，11月3日主持会议政务处开会，议定将九年约定缩短至六年。次日，朝廷颁发上谕，今后“倘有无知愚氓，藉词煽惑，或希图破坏，或逾越范围，均足扰害治安，必即按法惩办，断不使于宪政前途稍有窒碍，以期计时收效，克日观成”。

朝廷因压力增加而更改约定，有可能缓和紧张关系，也可能导致多米诺骨牌效应，加剧政治权威的流失，其主要的变量就在于该政治共同体有无理性、妥协的政治传统。揆诸历史，朝廷的此次退让非但不能达成朝野的互谅，在激进的抗争者看来这只是初战告捷。

1910年底到次年初的第四次国会请愿主要发生在奉天、直隶、四川等省，规模虽系局部，但激烈程度超过此前。请愿组织者除采用讲演、贴标语、散传单的方式外，还发动学生罢课和下乡宣传，使得国会请愿具有广场政治和民众运动的色彩。为请愿者所感动的东三省总督锡良于1911年12月7日上奏祈请：“再降谕旨，定于明年召集国会。”朝廷的回应是：“缩改开设议院年限，前经廷议详酌，已经降旨明白宣示，不应再奏！”针对各地爆发的宪政学潮，朝廷还下令随时弹压。

按照修订后的筹备立宪方案，1911年5月8日朝廷颁布《内阁官制》，就制度本身而言，新制较旧制大有进步，它明确了国务大臣的政治责任，对皇权也作了一定的限制。同日，朝廷宣布撤销旧内阁、军机处及会议政务处等，公布新内阁的名单。奕劻任总理大臣，13位阁员中汉人只占4席。国民固然期盼新内阁，但期盼的是更为开放并能吸纳立宪派首领的新内阁。一个更为内圈化的“皇族内阁”非但不能刷新朝廷的形象，反而使朝廷成了众矢之的。更为糟糕的是，“责任内阁”成立不到半个月，即做了三件几乎是自掘坟墓的决定：铁路干线国有、拒绝资政院请开临时会议及与英、法、德、美四国签订湖广铁路借款合同。

武昌起义爆发后，脱离清廷而“独立”的省份不断增多，朝廷一改先前的强硬姿态，于11月3日发布以英国议会制为蓝本的《宪法重大信条十九条》，问题是：“朝廷之不以诚待天下久矣，朝颁安抚之诏，夕则焚杀汉口之民。”“上下之相感者，‘诚’而已矣。上以诚待下，下即以诚应上，如影随形，莫或爽焉。苟一国之中，君民诚意相孚，其国不安于治平者，未之有也。倘此虞彼诈，绝无推诚相与之心，君则孤立于上，民则怨怒于下。”清廷成了一个丧失诚信的阴谋集团，这也为接下来的南北议和提早预设了结果。

短暂均势下的契约型约定：由国民会议决定国体

武昌起义后王朝本能的反应是征讨。清末国家武装力量的主体是取代八旗的新军，新军的官兵长期以来受到新思潮的浸染，在立国建政时刻对朝廷的忠诚度已大不如前，载沣不得不请回两年前由他逐出京师的袁世凯。袁氏起初并不排斥用军事手段来平息起义，问题是起义正由局部蔓延至各地，革命党人与袁氏在军事上均无绝对取胜的把握，议和对双方来说可谓形势所逼，或因力量对比的短暂均势而生，并非某一方的政治偏好。

议和的核心议题是选择何种政体，同时涉及停战、皇室的处置等。最早在媒体上设定这一议题的是一个由革命党人与立宪党人于11月15日共同发起成立的“国事共济会”，其出发点是防止因国体之变更导致国家解体。君主立宪党认为：“若汉人以二十二行省自立一国，变为民主政体，一时兵力必不能兼定蒙藏，而蒙藏又无独立一国之力，则满洲君主去位之时，即汉蒙回藏分离之时，蒙必归俄、藏必归英，东三省必归日、俄。”民主立宪党则认为：“君主一日不去，即宪政一日不确立。根本解决之办法，惟有改君主为民主，满汉蒙回藏五种皆平等于共和政府之下，始有完全之宪政，并非于政治革命之外，别有所谓种族革命也。”他们提议双方停战，召开国民会议议决国体，“无论所决如何，君主、民主两党皆有服从之义务。不服从者即为国民公敌。法国拿破仑第一执政时，帝政或民政两问题不能决也，由全国人民投票公决之。……国家大事，决于国民会议，此先例之可援，而适于今日中国时势者也”。可见，保全中国是两党的共识，但君宪派要比共和派更担心国体变更会失去蒙藏。

在一个公共权力领域协商传统匮乏、议和声誉不佳的国度，初始的议和总是幕后的、试探性的。11月7日袁氏的心腹刘承恩派人至武昌给黎元洪送信，表示“意在两下取和，以免汉人受害，保全大局”。黎元洪和黄兴分别致函袁氏，离间袁氏与清廷的关系。黎曰：“设执事(袁氏)真能知有汉族，真能系念汉人，则何不趁此机会，揽握兵权，反手王齐……则我军声势日大一日，执事爵位日高一日。”黎氏的许诺较为含蓄，黄兴则说得更为直白：劝其“直捣黄龙，灭此虏而朝食，非但湘鄂人民戴明公为拿破仑、华盛顿，即南北各省当亦无有不拱手听命者。”

从历练来看，袁的确是个具有战略眼光的政治能人。如此，清廷冀希袁挽救危局，民军则指望袁成为中国的华盛顿。当然，双方并非静静等待议和或等袁表态，而是通过制造舆论、扩充军力，增加谈判桌上的筹码，以便在议和时形成压倒性的优势。北京方面释放立宪的善意，以求化解中间势力对它的敌意；南方各独立省份代表于12月3日在沪议决通过了《临时政府组织大纲》：“临时大总统由各省都督府代表选举之，以得票满投票总数三分之二以上者为当选。代表投票权每省以一票为限。”南方摆出一副时不我待、独立建政的架势。

经双方协商，议和地点由处于北洋军炮火射程内的武昌移至上海公共租界。对革命党人来说，在上海议和心理上更具优势。12月18日，南北议和在沪开启，至31日双方共举行了五次会商。南方议和代表为中华民国军政府外交总长伍廷芳，北方代表是唐绍仪。由两位留学西方的岭南人主持议和，不仅使得言语与政治取向较为接近，议和方式还颇为西化，而且此次议和也成为展示西式契约精神与中国权谋思维之间张力的样本。

首日的会议实录是：“一、换验文凭。二、民国要求凡湖北、山西、陕西、山东、安徽、江苏、奉天各省，均应遵约，一律停战，不得进攻，候接袁世凯确实覆电后，始行正式会议。唐使允照要求，电致袁世凯。三、伍代表已允电致湖北黎都督及山陕都督，令停止开战及攻击清军。”

12月20日的第二次会议主题是商谈国体。南方主张实行共和立宪，唐回应：“共和立宪，万众一心，我等汉人，无不赞成。不过宜筹一善法，使和平解决，免致清廷横生阻力。且我共和思想尚早于君，我在美国留学，素受共和思想故也。今所议者，非反对共和宗旨，但求和平达到之办法而已。”唐氏的立场令伍廷芳喜出望外：“承认共和，则一切办法皆可商量。”双方初始的态度为立国建政展示了光明的前景。当然，政治约定的落实，重要的不是原则，而是保障实现其原则的细枝末节。唐接着表示：“我以为国人皆希望共和，必须徇众。”“徇众”，即依据“众意”作出最终的裁决。但“徇众”还是个原则，问题是如何才能“徇众”？唐提议召开国民会议议决政体，“自武昌起事之后，我曾拟一折，请国民大会决定君主民主问题，服从多数之取决，清廷不允。现时我尚持此宗旨。盖此办法，对于袁氏非此法不可行也，其军队必如此乃可解散。开国会之后，必为民主，而又和平解决，使清廷易于下台，袁氏易于转移，军队易于收束。窃以为和平解决之法，无逾此也”。换言之，召开国民会议也许只是个形式或程序，但若缺了这个程序就无合法性。

晚清以来，主权在民、代议制民主等观念在华广为传播。既然要商讨变更国体，召开国民会议也就理所当然。问题是在缺少代议制传统的中国，中央与地方民意代表的选举才刚刚开始，现在要召开国民会议，其规模、选区划分、代表名额的分配与产生方式、议事规则等均缺乏实践经验，而政体之议决又迫在眉睫。于是，由国民会议议决国体之提议也就成了一个操作不易但又无理由拒绝的陷阱。伍氏提出现在多个省份已有代表在沪，可以开会；唐氏则认为仍有部分省区无代表，有的代表并不具有代表本省的资格。唐氏的意见在情在理。

就在唐-伍公开议和的同时(20日)，袁的亲信廖宇春与黄兴的特别顾问顾忠琛在沪秘密达成“五条草约”：(1)确定共和政体；(2)优待清皇室；(3)先推覆清政府者为大总统；(4)南北满汉军出力将士，各享其应得之优待，并不负战时害敌之责任；(5)同时组织临时议会，恢复各地之秩序。于公开议和之外另立密约，也反映了当事人对权谋思维的依赖。

在接下来的8天休会期间，袁氏在京与列强及宫内的权贵以及北洋系的将领、督抚等沟通周旋，以求达成共识；南方12月25日迎来了孙中山的凯旋。28日，朝廷同意召开国民会议公决政体。

29日的第三次会议可谓成果丰硕，双方达成以下三项约定。清皇帝之待遇(五条，略)、满蒙回藏之待遇(五条，略)和召开国民会议的条件。第三项约定的内容包括：一、开国民会议，解决国体问题，从多数取决。决定之后，两方均须依从；二、国民会议未解决国体以前，清政府不得提取已经借定之洋款，亦不得再借新洋款；三、自1912年1月8日早八时起，所有晋、陕、鄂、皖、苏等处之清兵，五日之内一律退出原驻地百里以外，只留巡警保卫地方。民军亦不得进占，以免冲突。

同日，南京召开了由17省代表参加的总统选举会，孙当选为中华民国临时大总统。在北方看来，国体尚待议决，此举系破坏议和的行为。孙中山为消除北方的疑虑，当日即致电袁：“公方以旋转乾坤自任，即知亿兆属望，而目前之地位尚不能不引嫌自避；故文虽暂时承乏，而虚位以待之心，终可大白于将来。”孙中山奉行的也是策反思维，以便尽快终结帝制。孙在第一时间昭告天下，意在表白南方信守此前的许诺，问题是袁氏从未公开答应这一条件。南方此举是否有违约之嫌暂且不论，但在客观上使得双方约定召集国民会议议决国体的议题转换为由袁氏逼清帝退位，这无异于将五条密约中的“先推覆清政府者为大总统”公之于众。换言之，帝制之存废成了袁氏个人的选择。袁若逼退清帝，就成了“华盛顿”。但征之于传统的政治伦理，一个朝廷命官抛弃孤儿寡母，废除帝制，乃不仁不义。南方此举置袁于进退失据的境地。

孙出任临时大总统，使得南北间均势的天平发生了倾斜，南方的强势地位也使得协商的空间已越来越窄，但议和还在进行。12月30日的第四次会议上，双方就召开国民会议达成四点共识。(1)国民会议由各处代表组织，每一省为一处，内外蒙古为一处，前后藏为一处。(2)每处各派代表3人，每人一票，若有某处到会代表不及3人者，仍有投三票之权。(3)开会之日，如各处到会之数有四分之三，即可开议。(4)各处代表，苏、皖、赣、鄂、湘、晋、陕、浙、闽、粤、桂、川、滇、黔，由中华民国临时政府发电召集；直隶、鲁、豫、东三省、甘、新疆，由清政府发电召集，并由民国政府电知该省咨议局；内外蒙古、西藏，由两政府分电召集。以上条款由双方签字生效。关于会议的地点，双方提出多个备选城市，如北京、上海、汉口、威海卫、香港、烟台，均未能达成意向。

在31日的第五次会议上，伍廷芳语气强硬，要求1912年1月8日在上海召开国民会议。此种最后通牒式的要求已经偏离了协商原则。唐致电内阁提出辞呈。南方的强势姿态使得协商之门濒临关闭，但收到施压清廷和袁氏的效果。诚如北方议和参赞杨士琦返京见袁氏时，“痛述民军要求之坚，并云此次派赴议和诸人力量单薄，大有不敌之势，而观民军情形，非达到共和目的不止，恐难挽回君主政体。……袁闻言踌躇久之，亦无良法”。

“虚与委蛇”的爽约之争

自感无“良法”的袁氏将怨气转到唐身上。1月2日，袁致电伍廷芳：“迭接唐代表电开，与贵代表会议各条约，未先与本大臣商明，遽行签定，本大臣以其中必有必须声明及碍难实行各节……嗣后应商事件，先由本大臣与贵代表直接往返电商，以期简捷。”

袁氏此举启开十余日的爽约之争。伍当日指责袁氏：“此次唐使来沪，携有总理大臣全权代表文凭。开议之始，互验文凭，本代表即认唐使有全权会议。五次所订各约，一经签字即生遵守之效力。……今唐使虽辞职，而未辞职以前所签字之约，不因此而失其效力。”在召开国民会议问题上，“本代表此次与唐使会订民国会议办法已将就绪，只余会议地点及日期，已由唐使电达”。

在袁氏看来，爽约的不只是北方。1月2日，袁致电孙：“君主共和问题，现方付之国民公决，所决如何，无从预揣。临时政府之说，未敢与闻。”1月5日，袁致电伍：“国体问题由国会解决，业经贵代表承认，现正商议正当办法，自应以全国人民公决之政体为断。乃闻南京忽已组织，并孙文受任总统之日，宣示驱逐满清政府，是显与前议国会解决问题相背，特诘问贵代表，此次选举总统是何用意？设国会议决为君主立宪，该政府暨总统是否立即取消？”

次日伍作出辩解：“现在民军光复已十余省，不能无统一之机关，在国民会议未议决以前，民国组织临时政府，选举临时大总统，此是民国内部组织之事，为政治上之通例。若以此相诘，请还问清政府，国民会议未议决以前，何以不即行消灭，何以尚派委大小官？”

1月5日，袁又致电伍，指责唐-伍第四次议和就召开国民会议达成的四条协议“尚多窒碍”：“应由各府、厅、州、县各选议员一人，方足当‘舆论’二字。若每省只有代表三人，乃蹈少数专制之弊，内不足以服全国之人心，外不足以昭列邦之大信，且各藩属辖境甚广，除内外蒙古十盟外，尚有科多布之杜尔伯特两盟，新土尔扈特一盟，伊黎(犁)之旧土尔扈特等五盟，青海之左右翼两盟。此外察哈尔、乌梁海、哈萨克部落尚多，若有一处不选议员，不列议席，将来议决断难公认。”袁氏增加国民会议代表名额的提议，在法理上不无合理性，但的确是违反约定的节外生枝。次日，伍廷芳回电称：其办法早已签字生效，毋庸再滋异议，他还指责袁氏“无非故意迁延迟滞”。

关于召开国民会议的地点，袁坚持在北京开会。“一以北京久为国都，而民军统一政府尚未为中外所公认；二以各省各藩属道里计算，北京为最适中；三以各国公使驻在北京，万国具瞻，可昭大信。尊议借上海租界一节，于万国公地议和，则可于非统治权所及之地开国会，则国不成国矣，此政府与国民全体之大辱，岂敢迁就。”

1月10日，伍再次致电袁，拒绝商讨会议地点。“若以签字定议之条约可任便作为无效，将事同儿戏，代表全权之信用扫地，何以与列国友邦并立于世界？本代表将何以自解于民国？凡唐代表先后所签各款，为阁下计、为民清两方面计，均应认为不可移动之条件。以上海为开会地点，即亦万无可易。目下所宜酌订者，惟在开会之日期耳。”问题是在上海开会并非双方达成的约定。

综观南方的立场，清帝退位，此为急事；立国建制，此为易事，不过举一总统而已。“临时政府惟一目的在速定共和。”如此，所有的约定或争执，均应聚焦这一主题，何必节外生枝。上海媒体上的言论也反映了南方人士将清亡民兴视为易如反掌之举。“革腥膻之丑虏，纳东亚于平和，一反手间，而共和成立，世界敉平，他年铜像之巍峨，其功绩必不在于华盛顿以下。”“袁世凯自知理屈，憬然反正，使共和政体即能成立，则其余一切均易解决。”

其实，袁氏的立场也在因时而变。作为“顾命大臣”，做一个帝制终结者并非不能而是不愿意。对他来说，上策是由国民会议来终结帝制，大总统出自民意机关的选举，但这又是一个无法兑现的方案；中策是帝制自我终结，大总统出自末代皇帝的“禅让”；逼宫篡位则是难以接受的下策。如此，围绕国民会议的“地点之争，选举资格之争，和议期限内条约之争，袁内阁与伍代表往复电商，几于舌敝唇焦……均不过虚与委蛇”。

强者施加的压力型约定：退位、让位、定都及《临时约法》

自孙中山就职临时大总统，南方自感“攻守之势异也”，在一系列议题上表现得尤为强势。

早在南北议和时已达成《关于清皇帝之待遇》(五条)。1912年1月18日，孙中山提出清帝退位的“新五条”：“一、清帝退位，其一切政权同时消灭，不得私授于其臣。二、在北京不得更设临时政府。三、得北京实行退位电，即由民国政府以清帝退位之故，电闻各国，要求承认中华民国，待各国之回音。四、文即向参议院辞职，宣布定期解职。五、请参议院公举袁世凯为大总统。”二天后(20日)，孙修改了“新五条”：“袁可对中外发表政见，服从共和”；“袁可被为实任大总统，不必用‘临时’字样。”越二日(22)，孙又再次更改“新五条”：“袁宣布政见，绝对赞成共和主义”；“由参议院举袁为临时总统”；“袁被举为临时总统后，誓守参议院所定之宪法，乃能接受事权”。上述内容均公诸报端。

孙朝令夕改，传递的信息是急躁及对袁的不信任，进而不断叠加限制性条款。对此，不仅北方抱怨甚多，作为经手人伍廷芳也颇为不满：“所开条件，逐日易变，使廷亦茫无所措，而前后不符，受人疑驳，更无以取信于天下。恳请尊处筹一定之办法，始终坚持，不可随时更变。”更有甚者，这三个版本均未经参议院或内阁议决。“各省都督暨临时内阁均极力反对，旋经余(孙中山)再三劝解，始允承认。”

北方阵营内部的协商还在艰难地进行，孙则越来越失去耐心，1月27日致电伍廷芳：“和局至此，万无展期之理，民国将士决意开战。今曾提交参议院，尤极愤激，誓以同心共去共和之障碍。”30日，他提请参议院通过了对北方的作战方案。

2月5～10日，参议院终于通过了优待清室条件以及满蒙回藏各族待遇之条件。11日，袁告知优待条件已奉旨允准。12日，孙又发最后通牒：“今日参议院同意，如15日下午12点钟以前清帝不逊位，则收回优待条件。”同日，隆裕皇太后连下多道懿旨,一是接受共和体制，二是接受退位的条件。

13日，袁世凯以“全权组织临时共和政府”的名义布告文武官衙：“应照旧供职，毋旷厥官。”同日，孙辞去大总统，并单方面附加了三个条件：“一、临时政府地点设于南京，为各省代表所议定，不能更改；二、辞职后，俟临时参议院举定新总统亲到南京受任之时，大总统及国务各员乃行辞职；三、临时政府约法为参议院所制定，新总统必须遵守颁布之一切法制章程。”

清帝退位变更的是国体，孙让位变更的是总统人选，本不涉及首都选址与另立约法。南方坚持定都南京，这一方面是基于对袁的不信任，另有恢复明朝故都、“光复”祖业的意味，但无论哪种考虑，都反映出南方少数人的狭隘心态与短视。1月6日，记者向孙提问：“各国政府曾在北京置有产业，今将反对此议。孙笑曰：其费无几，如各国反对此事，吾人偿之可也。”袁对迁都多次提出异议，2月3日在会晤各公使时提出三点理由：“一为政治之关系，现在各国都会，虽均讲交通，不讲控制，中国则尚未能比论。盖蒙古、北方各省尚未确向共和，一旦都会迁移，断难免以勤王为名，思图扰乱。一为财政之关系，北京轮轨交通，一切公私建筑，均渐完备，若改在南京，实无此财力。一为外交之关系，近年各国条约商务已均注重北京，一旦变更各国恐难赞成。”

首都为一国之政治重心，战略地位突出，本应广泛协商，审慎决断，而非个人意志，更不能将首都视为国家元首拎包入住之地。其间，政治人物纷纷通电反对迁都，南方阵营内部附和者也不在少数。14日,临时参议院票决首都选址，在28票中，20票主北京,5票主南京,2票主武昌,1票主天津。孙获悉这一结果后非常生气，限次日中午12时以前必须复议改正过来。黄兴说：“过了十二点如果还没有把决议改正过来，我就派兵来!”15日再次开会，结果开票计得27票，其中19票主南京，6票主北京，2票主武昌。孙、黄所为令议员们大为不满，“参议院因临时政府地点事有多数议员主张辞职”。可见，南方阵营内部的议政氛围与其追求的共和体制并不吻合。

颇为意外的是，2月19日，袁氏表示准备南下。27日赴京迎袁来宁受事的专使蔡元培等抵京。袁即将南下的消息加剧了北方的紧张气氛。29日晚北京城内曹锟部哗变，骚乱很快蔓延至其他城市，反对迁都之声四起。3月6日，参议院接受袁在京受职。“惟袁总统得参议院电复认可之日，举行仪式，应由专使等代表民国接受誓词，赍交参议院保存。”迁都风波最终以南方退让告终。

至此，有条件的让位由南方主动提出，并最终兑现，从这个意义上讲南方成了赢家；袁答应了南方的条件，得到总统一职，袁也不是输家。首都定于南京的议题由孙提出，嗣因兵变及舆论压力作出退让，孙成了输家，袁氏成了赢家。

“临时政府约法为参议院所制定，新总统必须遵守。”这是孙让位时增设的条款之一。其实，制定约法是否必要与合法亦可讨论。(1)“让位”本应理解为孙将依据《临时政府组织大纲》当选的临时大总统让出来，重新制定约法并非双方达成的约定，且《组织大纲》并未赋予南京参议院制定约法的职权。“临时政府成立后，六个月以内，由临时大总统召集国民会议。”“临时政府组织大纲施行期限，以中华民国宪法成立之日为止。”(2)参议院仅由部分省份的代表组成，且各省人数不等，作为制宪机关的合法性也不充分。(3)从参议院议定首都选址的反复无常，不难发现议员议政缺少起码的自主性，更谈不上审慎制宪。(4)《临时约法》改总统制为内阁制，完全是因人立法。

3月8日，参议院通过《临时约法》。同日，袁氏致电参议院宣誓：“发扬共和之精神，涤荡专制之瑕秽，谨守宪法。”10日，袁在京就任临时大总统。至此，南方让出一个有名无实的总统给了袁，但因人立法者也未能笑到最后。然而，无论输赢，从退位、让位到首都之争，以及日后旷日持久的约法之争，整个过程均非基于对等协商，而是通过步步为营的施压和权谋的方式来实现的。

余论：契约精神的缺失

清亡民兴，孙中山对未来充满了浪漫的想象。“今日满清退位、中华民国成立，民族、民权两主义俱达到，唯有民生主义尚未入手，今后吾人所当致力的即在此事。”然而，综观这一时期的种种约定，九年的立宪路线图中途夭折；由国民会议决定国体的约定胎死腹中；南北政府由分立到统一，虽然是谈出来的而非枪杆子打出来的，但谈的过程并不阳光，南北间应有的尊重与信任在不断流失，对等而理性地立约、践约的空间客观上越来越小。此次立国建制，因缺少契约精神，无论是文本上的制度安排，还是实践中的政治行为，均无法导致政治秩序的稳定性和可预期性，政治秩序由此进入了一个衰败的通道，最终使得此次民主转型以失败告终。

契约精神的缺失，首先表现为立约不慎。传统中国在民间的日常生活中虽不乏契约，但在公共权力领域，约定往往为权谋主义所支配，某一方的退让大多表现为权宜之计，防范对方、收复失地的弦始终紧绷。综观整个立国建制的过程，涉约的任何一方，从未将约定视为对彼此行为的长期约束，而是一个扩大权势的机遇和损人利己的策略。在立约的过程中，涉事者专注于施压与实力上的攻防，缺少诚恳的妥协；专注于一己之眼前利益，缺少对国家长治久安的深思熟虑。

在立国建政的关键时刻，立宪派和革命党人向往民主宪政之心是真诚的，但政治思维及行为与其追求的政治目标并不吻合。革命党人虽将师法美国挂在嘴边，其立国建政的思维却与华盛顿辈大相径庭。“美国人的想象力，即使飞翔得很高时，也是小心谨慎和迟疑不决的。它的行动受到束缚，它的目标难以达到。这些谨小慎微的习惯，也见于社会政治，并对国家的安定和所定制度的持久起到极为有利的作用。”美国人为制定一部联邦宪法，制宪会议辩论了3个多月，形成的制度文本对政治人物来说不无敬畏之心，大家秉持契约精神，巩固政治成果。反观中国，革命党人更像法国的革命家，豪情有余，审慎不够。

其次是有约不履。基于压力和权谋而生的约定，极易为权谋所吞噬，最终成为政治易碎品。自清末启动立国建政以来，权力场域中彼此的猜疑有余，信任不足。诚如休谟的“无赖原则”所提醒的，宪政体制的建立不能没有猜疑。“自由的政府不是以信赖而是以猜疑为基础建立起来的。”在公共政治生活中，若仅有猜疑，结果难免是零和博弈，若仅有信任就不可能杜绝魔鬼。“人类有某种程度的劣根性，需要有某种程度的慎重和不信任，所以人类本性中还有其他品质，证明某种尊重和信任是正确的。共和政体要比任何其他政体更加以这些品质的存在为先决条件。如果我们当中某些人的政治妒忌所描述的图景与人类特性一模一样，推论就是，人们没有充分的德行可以实行自治，只有专制政治的锁链才能阻止他们互相残杀。”

“用人不疑，疑人不用”，这种不设防的信任固然不可取，但成王败寇的丛林法则与共治共享的共和精神格格不入。无论是立国建政的关键时刻，还是现代国家的治理过程中，比制度文本更重要的恐怕是政治人物应视妥协为美德——这是一个集体学习的过程；使契约成为一种可重复的行为模式——这是一个持续坚守的过程。如果说妥协是政治的灵魂，那么契约当是政治的底线。

①[美]查尔斯·蒂利：《强制、资本和欧洲国家：公元900～1992年》，魏洪钟译，上海人民出版社2007年版，第3页。

②[英]罗素：《中国问题》，秦悦译，学林出版社1996年版，第51页。

③《光绪朝东华录》第4册，中华书局1984年版，第4601～4602页。

④《论报馆恭祝立宪》，《申报》1906年9月16日，第3页。

⑤《湖南即用知县熊范舆等请速设民选议院呈》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》(下册)，中华书局1979年版，第611页。

⑥《大会课》，《申报》1908年7月14日，第12页。

⑦《都察院捺搁国会请愿书原因》，《申报》1908年8月29日，第5页。

⑧《宪政编查馆资政院会奏宪法大纲暨议院法选举法要领及逐年筹备事宜折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》(上册)，中华书局1979年版，第54～67页。

⑨《宪政编查馆资政院王大臣奕劻溥伦等会奏进呈宪法议院选举各纲要暨议院未开以前逐年应行筹备事宜》，《申报》1908年8月29日，第3～4页。

⑩陈谧等：《陈介石先生年谱》，转引自陈德溥编《陈黻宸集》(下册)，中华书局1995年版，第1204页。