民宿业治安管理困境及应对路径研究

卫兰兰

（安徽公安职业学院，安徽 合肥 230031）

民宿的发展最早可追溯到上世纪50年代英法等国。70年代台湾民宿仿效日本较早发展起来，2001年台湾《民宿管理办法》将民宿定义为“利用自用住宅空闲房间，结合当地人文、自然景观、生态、环境资源及农林渔牧生产活动，以家庭副业方式经营，提供旅客乡野生活之住宿处所”。近年来，呈井喷式发展的民宿业正不断影响着各地旅宿生态，其衍生出的种种问题也引起了学者们的关注。

一、缘起与解题：治安领域是民宿研究的短板

以 “民宿”为关键词在维普智立方数据平台检索，共查到1388篇文献。民宿研究肇始于2001年，至2010年只有零星的几十篇。2013年起，数量逐年递增，研究也开始从最初的市场营销、经营管理等经济学、管理学视角向社会学、心理学、法学、行为学等多学科交叉方向拓展。不过，现有研究对民宿治安问题关注显然不够，不仅数量上凤毛麟角，视角上也未见从社会治安防控体系整体效能建设出发的宏观架构，以打造特色民宿提升核心竞争力的经营管理研究仍占据主流。鉴于此，笔者采用文献分析的研究方法，结合Z省、S省和A省部分地区民宿治安管理实情以及民警访谈[本文选取的三个省具有一定的代表意义。Z省率先出台了民宿相关管理办法和地方标准，堪称典范；S省和A省明确将民宿纳入旅馆业特种行业管理，但或未细化或执行标准不一，尚处摸索阶段。本文中涉及的数据等相关资料均来源于公安机关内部调研与民警访谈。①本文选取的三个省具有一定的代表意义。Z省率先出台了民宿相关管理办法和地方标准，堪称典范；S省和A省明确将民宿纳入旅馆业特种行业管理，但或未细化或执行标准不一，尚处摸索阶段。文中涉及的数据等相关资料均来源于公安机关内部调研与民警访谈。概述现状、剖析问题及原因，为民宿业治安问题的解决描摹基本管理框架。

二、现实与困境：治安管理局面混乱拷问社会治理水平

（一）民宿概念界定不清，底数统计存在偏差

发端于乡村的民宿业提升了地方经济，却长期由于准入规范等问题处于政府监管盲区。2013年4月，《中华人民共和国旅游法》明确规定：“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定”。据此，2014年1月，浙江德清县发布了《德清县民宿管理办法（试行）》，随后，浙江其他地市以及福建、湖南、深圳、山东等多地也纷纷出台了相应的标准规范和管理办法。从已有规定可以看到，地方政府对于民宿的标准界定各不相同，但大都将民宿定性为城镇或集镇建成区之外的农村地区，并以其建筑面积、层数、房间数、床位数和防火等级为指标依据。这在一定程度上明确了民宿的性质和主管部门，统一了各项设施实施标准，为民宿业纳入或参照公安机关特种行业管理提供了政策依据。然而，很多地方管理办法尚未出台的地区，由于民宿界定不能统一，当地政府许可的民宿数量远低于实际数量。如A省Y旅游大县，政府许可的民宿只占全部数量不到四成，让公安监管处于两难境地。

（二）无证经营现象突出，公安事前监管流于形式

经营旅馆业须申请办理消防许可证，公安特种行业许可证，工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证（“三证合一”）等多项证照。出台相应管理规范的地区，一般会参照上述标准要求民宿经营者通过业主申请和相关政府部门联合核验等程序核发证照。以在民宿管理方面走在全国前列的Z省为例，Z省公安厅早在2016年9月就出台了《Z省民宿（农家乐）治安消防管理暂行规定》，一年之后，却依然存在特种行业许可证发证率普遍较低的问题。全省52个县（市、区）的发证率不到10%，其中39个县（市、区）为“零发证”。2013年，S省出台的《S省旅馆业治安管理办法》，明确将“农家乐、牧家乐、度假村、家庭式旅店”纳入旅业管理。但2016年9月，S省工质食药监局实行“先照后证”，对经营者未取得消防许可证、公安特种行业许可证的，直接依法核发“三证合一”，许多经营者以办理了“营业执照”为由即开始经营。截至2017年4月，S省L县涉旅的6个重点乡镇393家民宿，没有一家取得消防许可证。可见，即使有政策依据，但执行不力。

2017年2月，住房城乡建设部、公安部、国家旅游局联合下发《关于印发农家乐（民宿）建筑防火导则（试行）的通知》指出，用于经营用房数量不超过14个标准间 （或单间）、最高4层且建筑面积不超过800m2的农家乐（民宿），不纳入建设工程消防监督管理和公众聚集场所开业前消防安全检查范围。在A省，缺乏消防许可的前置条件，此类民宿无法取得公安机关特种行业许可证，而A省现行特种行业治安管理条例实施细则又明确要求这些民宿都要纳入旅业治安管理的范畴，管理的合规性和如何管理让基层民警陷入两难。最终，针对那些所在地政府没有另行规定的民宿以短租房对待，加强采集短租客人员信息，督促经营者因地制宜做好消防等安全防范，是A省公安机关对基层派出所的权衡性指导意见。不过，在短租房的实际管理中，如果没有决策层的治理决心和相应的技术手段，基层派出所是难以投入警力和资源去掌控的，如对于已开展日租房规范管理工作的T市，2014年9月，公安机关排查发现全市共有2880个日租房经营户，历时7个月，才完成1707个日租房经营户的登记注册及十万余条入住人员信息的采集工作，可见公安基础信息化建设的冰山一角，管理松懈在所难免。

（三）安全防范秩序混乱，治安管理难度增大

1.数量陡增与警力不足存在矛盾。据《2016-2017年中国客栈行业发展研究报告》显示，2014年我国大陆客栈民宿仅有30231家，2016年底，总数达53852家，两年内数量增长近78%[1]。缺乏统一的行业标准与规范监管的民宿在数量上的畸形生长客观上增大了治安管理的警力成本。A省Y县H镇，近年来民宿数量增加为五百多家，在住宿登记的日常管理方面，条件简陋的200余家民宿业主对入住人员使用手抄本登记，于每日20时前交于派出所。每当旅游旺季，当班民警每晚须手动录入上万条旅客信息。H镇派出所共有民警9人，辅警8人，辖区人口18512人，每年近200万的游客，仅信息录入一项工作，就足以影响警力投入到次日工作中去。

2.防范措施难落实成为公安监管的障碍

（1）旅客实名登记制度难落实。随着信息化建设的发展，公安机关通过“实名验证、实时报送、实数录入、实情填写”的治安信息登记报送制度加强旅业管理，而绝大多民宿因不能纳入旅业而无法有效落实这项制度。在S省L县，纳入旅业管理并安装旅业信息系统且正常运行的民宿仅占24.4%，一些经营者消极对待公安管理规定，信息不能上传下达，客观上为涉嫌参与盗窃、诈骗等违法犯罪者提供了便利条件，使民宿场所成为治安管理死角、情报信息盲区。

（2）监控系统与内部保卫形同虚设。部分经营者不愿安装监控系统，即使安装后监控不到位或对视频资料保存制度落实不力，导致治安防范功能大打折扣。S省L县6个乡镇393家民宿有72.5%未安装监控，其中L县S镇105家民宿中，仅1家安有监控。民宿场所有固定经营场所和经营设施，但大多没有建立内部安全管理制度和负责治安保卫的专兼职保卫人员，其所在地的村级组织也没有建立相应的治安联防机构。调研显示，S省L县和A省Y县内民宿场所的内部服务人员流动性很大，较为固定的服务人员和安保人员一般为经营者的乡邻或亲属，安全保障力量十分薄弱。

（3）消防安全隐患问题突出。S省L县和A省Y县，其消防安全隐患具有相似性，它们反映了乡村民宿的典型症状：房屋大多为砖木结构、混凝土结构建筑，防火间距不足；可燃性装修材料和房前屋后乱放物品增加了建筑物的火灾负荷；楼层过道、楼梯间狭窄，不合规范；未设置疏散指示灯、消防应急照明和安装灭火器材，或已安装却不能正常使用；房间内未张贴疏散路线示意图；用电设施参差不齐。清除这些消防安全隐患，亟待公安机关提前介入并全程加以指导。

3.诱发各类警情，增加治安不稳定因素。Y县H镇派出所某负责人总结了民宿经营引发警情的三种类型：一是相邻民宿间因拉客现象发生矛盾，利益争端导致纠纷与案件频发。二是景区民宿缺乏合理规范，停车紧张造成车辆沿路随意停放，导致交通事故。三是民宿附带经营项目，使治安形势日趋复杂。如其辖区内民宿自带自行车、电动车租赁业务，这类租赁业务也无相应的许可和配套管理模式，加剧周边交通乱象，盗窃案件时有发生。安防失范的局面引发各类警情，增加了社会治安不稳定性，极易产生经济发展与社会治安倒挂现象。

三、分析与反思：关口前移、主动作为的缺失

（一）意识的缺位

对公安民警而言，受繁重警务工作和自身认识的双重影响，认为即使发案也是追究经营者责任，从而淡化了自身的监督管理职能。对民宿经营者而言，在激烈的市场竞争中，为少投入尽量简化各种安防措施与手段，为留住客源将登记验证制度完全抛于脑后；法律意识淡薄，不了解从事行业需要遵守的法律法规，对公安检查不予配合。

（二）制度与管理的缺位

缺乏健全的管理制度和奖惩分明的责任倒挂机制，是造成混乱局面的直接原因。如在检查方式上，可以通过日常检查和突击检查形成检查记录，当场责令整改治安隐患，突出监管的即时性和实效性，而实际情况却是公安机关实地巡查不足，漏管、失控问题日益严重。住宿业治安管理岗位业务性、政策性较强，需要管理人员相对固定，现实中有的由特种行业管理民警负责，有的由社区民警负责，分管的随意性在一定程度上削弱了公安机关的监管力度。

（三）手段的缺位

多地民宿业治安管理的信息化水平是较为落后的，没有能够广泛运用科技手段，充分运用信息网络、视频技术实现在线即时监督，难以提高管理效能。将民宿业治安信息要素高效、即时地采集纳入治安管理综合应用平台进行整合汇聚，实现互联互通、数据比对分析、情报研判应用，才能对违法犯罪活动做到事前预警，也将在一定程度上缓解警力不足的矛盾。

四、方向与进路:规范管理、综合施策完善立体化、信息化治安防控体系

对民宿业实施治安管理，须依法运用科学的管理方法，其过程中要力求公安权利资源及其他警务资源的有效配置，追求效率与执法公平。属于大治安范畴的民宿业，并不局限于公安机关内部资源的配置与管理，而是包含社会整体的管理、协调与控制，其过程必然包含公安机关与社会其他组织的互动[2]。

（一）将城市短租纳入民宿，加快地方立法

2015年11月19日,《国务院办公厅关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》肯定了民宿业态的发展:“积极发展……客栈民宿、短租公寓、长租公寓……农家乐等满足广大人民群众消费需求的细分业态。”2016年2月17日,发改委、中宣部等十部门联合出台了 《关于促进绿色消费的指导意见》，强调“支持发展共享经济,鼓励个人闲置资源有效利用,有序发展……民宿出租、旧物交换利用等。”国家在政策层面支持共享经济，可以预见未来将会有更多民宿与城市短租出现。鉴于两者相同的经营业态，建议将城市短租一并纳入民宿规范管理，通过地方立法，逐步改变现有法律法规与现实不匹配问题，为公安执法提供依据。

（二）分类审批，降低准入门槛

分类审批是指将一地所有民宿按规模大小进行管理，在审批程序上简化、规范，前提是充分调研，摸清底数和民宿在经营面积、房间数或床位方面的具体数据，设计科学务实的指标体系，按规模或区间设置其审批标准。如，X间以上的必须严格按照地方政府相关规定经过消防验收，对不符合条件者依法坚决予以取缔；X间以下的适当降低标准，结合实际设置“自有房屋”、“单栋”、“合法建筑，并满足有关房屋质量安全要求”、“门、窗须符合防盗要求”等一系列关键指标作为准入条件，彻底解决长期无证经营导致监管困难的问题。

（三）多措并举，提高管理实效性

1.制定落实相应管理制度，健全责任激励机制。民宿在管理制度的制定上是有章可循的，可以参照旅旅馆业管理办法：制定消防安全管理制度、消防安全责任制、消防检查巡查制度和应急疏散预案；建立验证登记、贵重物品寄存、值班巡查等治安安全制度，建立治安内部保卫组织，配备治安保卫人员；与经营者签订《治安管理责任书》，明确业主与从业人员的治安管理责任，形成内部管理责任链。公安机关采取日常检查、突击检查和抽查暗访等多种方式，检查实名验证登记与上传情况、安全设施的良好运行情况、是否存在违法犯罪行为等。探索民宿积分化管理模式，设定积分周期，将实名登记率、抓逃及协破案件量、违法违纪情况、消防安全落实情况等指标量化为分值，综合评定其协助公安机关进行治安管理工作的总积分，作为奖惩依据。将民宿业治安管理纳入民警绩效考核，科学设定考核指标，奖惩分明，落实领导包片、民警对点的分别问责机制。

2.应用技术平台，将管理与服务有机结合。传统的“簿本式”管理方式已经很难适应人口动态多变的现实需要，必须大力推行信息化管理手段，以信息主导警务实现以动制动，有效提升社会治安掌控能力。除完善档案资料、管理制度和“一户一档”台账外，开发应用各类监管平台，实现旅客信息的实时采集和上传工作势在必行。开发应用基于互联网的“入住人员信息登记平台”和手机APP居民身份证信息采集平台，既降低管理的人力成本，又便民利民，实现对基本情况的及时掌握和入住人员信息归集的留存。有条件的地区，建立管理微信群和微警务平台，为经营者提供在线解答、业务咨询，发布预警信息、治安动态、提出具体防范措施，指导经营者提高对可疑人员、物品的发现能力，形成实时互动的良好局面；定期发布法律法规文件要求，通报发现的问题、整改措施和处罚情况达到教育警示目的。

3.发展治安社会力量，实现协同共治局面。社会治安防控体系是在党和政府的统一领导下，动员社会力量对各种社会治安问题进行防范和处置的动态系统，而肇始于上世纪80年代中期的警务社会化过程本身也蕴含着实现社会治安多中心治理的实践。近年，也有学者呼吁警务开放治理，即一些能够向社会（市场）开放的相关警务领域，吸纳社会（市场）力量参与治理，使之切合社会安全的新内涵[3]。遵循这一发展逻辑，在民宿聚集地，由村委（街道）建立义务消防队、治安联防队、治安信息员作为机动力量，参与公共事务，实施动态管理，将有利于加强基层治安自治，形成警民联勤的治安防控合力。

4.加大宣传培训力度，实现预防效益最大化。对民宿经营者的宣传培训应全程全方位常态化开展。由公安部门牵头，多部门联合制作宣传手册，对民宿的申请程序和条件、受理单位、办理时限、提交材料、收费情况、服务承诺等信息向社会公开，使经营者明晰办证流程、规范营业标准。对从业人员进行消防治安培训，对各类设施的使用、维护和保养进行实地演示，经考试合格方可上岗。对曾发生过案事件的经营户，由公安机关组织进行案例警示教育、法规学习等专题培训，提高从业人员治安责任和守法意识。科学评估民宿业治安关键岗位，加强对关键岗位人员信息采集、鉴别核验、及时报告等职业素养培训。

（四）联合执法，强化政府部门间协作

为推动政府属地管理、部门监管责任的落实，必须形成管理合力。公安、国土、住建、工商、环保、卫生各部门各司其职，强化各部门间信息共享和执法协作，完善沟通交流和联合调查处置机制，破解公安机关“单打独斗”局面。针对经营者存在的违规行为，联合执法者必须坚持规范文明执法，按照告知整改、限期整改、依法处罚的原则，专项整治行业乱象，对违法违规经营者从严查处，依法保护经营者和旅客的合法利益，规范市场行业秩序。

（五）争取政府资金支持，完善民宿管理硬件

乡村民宿受季节性旅游影响较大，无法保障稳定收益的前提下，完全由经营者出资安装各类系统硬件较为困难，可以由政府出资补贴予以解决。对此，A省Y县H镇某景区已有探索。2014年，国家文物局拨付H地古建筑群消防系统建设专项资金，建成了包含入侵报警系统、视频安防监控系统、声音符合系统、出入口控制系统、电子巡查系统和防雷接地系统六大子系统的H地景区安防系统。安防系统建设中，将民宿的安防和消防纳入规划，期间安装了多个高清视频、烟感报警器和温感及可燃性气体报警器，完善的硬件装备迅速提升了H镇景区民宿技防与物防水平。

（六）引导行业自律，实现社会治安综合治理

地方政府鼓励建立民宿行业协会或行业联盟，将相应职能予以委托，指导其依法开展活动，减少不必要的行政干预，推动行业自律自治。一方面，民宿协会以景区门票降价、停车免费、集中办证等多项优惠手段，吸引经营者自愿入会，主动接受管理。另一方面，作为社会公共治理的第三方，还可以根据2017年10月1日国家旅游局出台的《旅游民宿基本要求与评价》、《旅游经营者处理投诉规范》等四项行业标准，细化消费投诉、公共卫生、安全管理、环境设施等方面的评定内容，对民宿服务管理进行等级化评定，实现行业的自我管理与自我规范，培育行业精神文化内涵的同时，形成秩序共治的良性循环。

参考文献：

[1]报告：2016-2017年中国客栈民宿行业发展研究[EB/OL].（2015-05-10） [2015-05-15].http://www.myzaker.com/article/5912d18f1bc8e04f07000000/.

[2]魏永忠.锐视角——公安管理学基础理论问题研究[C].北京：群众出版社，2016：15.

[3]谭金生.警务社会化服务京津冀城市安全建设研究[J].天津法学，2016，（2）：109-110.