精准扶贫背景下的财政事权和支出责任划分研究

夏嘉聪

摘要：随着我国的“精准扶贫”进入新的阶段，在新形势、新政策下研究中央政府和地方政府间扶贫的事权和支出责任划分具有现实意义。文章通过分析我国扶贫政策的变迁，基于财政分权理论和同质性、异质性需求理论引出在“精准扶贫”的背景下明确中央和地方财政事权和支出责任划分的必要性，从而提高财政扶贫资金使用效率，为完善转移支付制度、构建“精准扶贫”政策体系和创新扶贫方式实现路径等方面提出对策建议，增进人民福祉。

关键词：财政分权；事权与支出责任；精准扶贫

随着改革开放向纵深推进，我国的扶贫工作吸引了越来越多世界的目光。通过走中国特色减贫道路，我国已实现7亿多农村贫困人口成功脱贫，是全世界减贫人口最多的国家，率先实现联合国千年发展目标。随着我国扶贫脱贫工作进入攻坚阶段，我国贫困分布情况发生显著改变，以往区域整体性贫困有所改观，个体性贫困较为严重，“脱贫后又返贫”现象时有发生。2013年11月，习近平总书记考察湖南湘西时首次提出“精准扶贫”，为“大水漫灌”的传统扶贫模式开出一剂良方。党的十八届五中全会提出2020年全面建成小康社会的宏伟目标，明确要求2020年前如期实现农村贫困人口脱贫、贫困县全部摘帽。

财政作为国家治理的基础和重要支柱，在“精准扶贫”中扮演者重要角色。政府应该在市场难以有效发挥作用的领域（公共物品、外部性）行使經济、管理职能，通过完善立法、政策引导、资金补偿（财政补贴）等方式履行职责，优化社会资源在公共产品和公共服务领域的配置。

以扶贫为例，政府要改进扶贫资金支出结构，优化扶贫方式，通过支持农村基础设施建设、加大社会保障支出、增强贫困群体的能力建设。政府可以通过政府购买服务等方式充分调动社会资本的资源禀赋优势，在保障公民权益诉求的同时缓解政府支出压力。通过建立动态的贫困识别机制和合理的项目选择机制，厘清政府与市场在扶贫中的边界，部分扶贫资金纳入招投标范围，引入有实力的非政府组织，鼓励社会力量为低收入乡村提供资金、信息、技术等方面扶助，增强贫困地区造血功能，实现产业转型升级，切实提高财政资金的使用效率。

党的十八届三中全会明确提出，让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。政府不仅要明晰与市场的作用范围，处理好政府与市场、社会的关系，而且，还应理顺政府内部的关系，明确划分中央与地方的财政事权，使得各级政府的事权与支出责任相匹配，并通过转移支付，实现支出责任与财力保障相匹配。

以往，中央和地方政府间的事权和支出责任划分尚不明晰，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）立足于政府职能的转变，构建激励型体制，厘清各自边界，充分调动中央和地方的积极性，更好的服务于我国的扶贫事业。

一、我国扶贫政策变迁

我国大规模扶贫始于20世纪80年代中期，扶贫单位是县级贫困区域，以农村经济改革和小规模的区域扶贫为主。从1986～1993年，开始进入大规模开发式扶贫阶段，辅之一定的宏观经济政策；从1994年到20世纪末开始从道义性扶贫转为制度性扶贫，从救济性扶贫转为开发性扶贫，中央确立“四个到省”（资金、任务、权利、责任）的扶贫工作责任制，推行入户项目支持、最低生活救助、科技扶贫、劳动力转移、生态移民多元化扶贫措施。2001年，中国政府扶贫单位转向15万个村级贫困区域，同时，中央提出“以工促农，以城带乡”的方针，实施定点扶贫，创新扶贫方式。2011年，中央划定了14个集中连片特困地区进行重点扶贫，通过社保兜底维持生存，通过扶贫开发促进发展。这一阶段扶贫工作瞄准到区域，没有识别到户，短期内可以利用政策和资金优势改善贫困地区基础设施条件，帮助部分贫困人口脱贫，但“灌水式”“输血式”扶贫过后，部分群体仍然存在着脱贫后又返贫的现象。

二、政府扶贫责任理论分析

（一）财政分权理论

马斯格雷夫认为政府应发挥资源配置、收入再分配和宏观经济稳定三大职能。由于地方政府财政政策存在很大的“漏出效应”，且在对宏观经济实施调控的过程中缺乏充足的财力，因此，宏观经济稳定职能也应由中央政府负责，中央政府是收入分配职能的主要承担者。而在资源配置方面，由于公共品层次理论的影响，公共物品按照受益范围或效用溢出程度可划分为全国性公共产品、准全国性公共产品和区域性公共产品。马斯格雷夫认为由中央政府提供全国性公共产品最有效率。在多级政府下，中央政府与地方政府之间是信息不对称的，地方政府更为了解辖区内的公民需求，比中央政府更具信息优势，由该级政府提供这一区域的公共产品和服务效率会更高，因此地方政府在提供适合当地居民的公共物品方面更有优势。公共产品的分层供给有力证明了各级政府存在的必要性。通过在中央政府和地方政府间实施分权，用税收将分权在各级政府间的分配固定下来，给予地方政府相对独立的权力，中央政府通过转移支付解决地方政府在提供区域性公共产品中“溢出效应”。通过这种制度安排可以有效解决公共产品的供给效率和分配公平问题，提高当地社会福利水平。

（二）居民偏好理论

奥茨在《财政联邦主义》中基于偏好差异和中央政府等量提供公共产品的假定，提出了分散化提供公共产品的比较优势。基于帕累托改进和社会福利最大化，奥茨认为中央政府只应提供具有广泛的偏好相同的公共产品，以满足同质性公共需求；地方政府应从本辖区的角度出发，更好地满足居民区域性偏好选择。

斯蒂格勒在《地方政府功能的有理范围》一文中论证了地方政府存在的合理性。他从两个方面加以阐释：一是地方政府相较于中央政府来说，更接近于自己辖区内的选民，了解其效用与需求；二是不同地区的居民有权通过投票表决，选择自己所需的不同种类、不同数量的公共产品和公共服务。这就说明地方政府的存在有利于提高资源的配置效率，进而实现社会福利的最大化。财政分权伴随着政府分级而来，一般来说，财政分权是指中央政府和各级地方政府在财权和财力上的划分。由于地方政府能够有效地为辖区居民提供公共服务，因此，应给予地方应有的事权与财权。

三、我国政府间扶贫支出责任演进

我国在1994年分税制改革后，中央政府财政集中度大幅上升，财政收入占比迅速提高到50%以上，但与地方政府的事权划分却未能彻底展開，中央财政支出占总支出的比例不到20%，地方支出的约40%需要依靠来自于中央的转移支付和税收返还，收支矛盾突出。由于近些年各项改革力度不断加大，地方政府经济建设、社会发展、公共服务都需要大量投入，地方政府事权不断增加，财力匮乏。

由于中央与地方政府在财权与事权方面划分不清，出现财权上移，事权下放，同时，各地区在自然禀赋、经济发展速度、基础设施建设、公共服务提供上差距较大，这就导致财权与财力，事权与支出责任的不匹配，各区域间公共产品供给的不均衡。而有效地提供公共产品和服务，特别是全国性公共产品和基本公共服务是全面建成小康社会的必然要求。如果地方政府财力不足，基于实现基本公共服务均等化的目标，中央政府通过对地方政府收入能力和支出需求的通盘考虑，用具有均衡性质的一般性转移支付给予补助，从而增强地方政府的资源再分配能力，满足当地居民的一般性需求。同时，可以适当通过专项转移支付的形式来满足异质性较为明显的，具有外溢性的公共需求。

从中央和地方政府层面来看，由于不同地区、不同人口的致贫原因不同，通常地方政府在掌握本区域信息上比中央政府更占优势。地方政府可以根据本地资源禀赋、人口状况的特点，采取具有针对性的扶贫措施，切实提高扶贫精准度。但是，在财政分权体制下，由于财权上移，事权下放，导致财力与支出责任不匹配，更需强化中央政府的统筹力度。从我国现行的扶贫政策来看，为加大脱贫攻坚力度，中央财政专项扶贫资金、中央基建投资用于扶贫的资金大幅增长；中央财政一般性转移支付以及各类涉及民生的专项转移支付向贫困地区的倾斜力度日益加大；省级财政、对口扶贫的东部地区也相应增加扶贫资金投入；国家在贫困地区安排的公益性建设项目，要取消县一级配套资金。

总体而言，由于扶贫是一种特殊的公共产品，需要中央和地方层面共同提供。对于全国性经济薄弱地区，更需加强中央和省级的扶贫支出责任。通过实施精准扶贫，加强各级财政资金的统筹力度，增加对拥有低收入村、低收入人口较多，社会事业发展相对滞后且财政收入稳定机制尚未形成的行政区的一般性转移支付和专项转移支付力度，以保证各地的支出责任与财力相匹配，为打好精准扶贫的攻坚战提供坚实的制度支撑。

参考文献：

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（作者单位：北京工商大学）