“十三五”时期推进文化产业政策发展的思考

詹一虹，周雨城

产业政策作为政府对产业发展进行干预的手段和工具，主要是解决政府管理和市场机制的边界问题、政府战略实施问题、产业资源配置问题、产业竞争与安全问题，具体的作用包括弥补市场失灵的缺陷，作为贯彻国家发展战略的工具，促进产业结构合理化，增强产业综合竞争力与维护国家的文化安全等*詹一虹：《文化产业管理概论》，北京：中华书局，2017年版，第54页。。对于文化产业而言，复杂的产业链条和多元的资源主体，要求文化产业政策与文化产业之间建立相互促进和相关影响的良性互动机制。文化产业运行层面的人财物配置、结构布局和区位分局等因素影响着文化产业政策的制定与作用方向，而文化产业政策的导向和指向一定程度上决定了文化产业发展的水平。党的十九大报告指出：“要深化文化体制改革，完善文化管理体制，加快构建把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的体制机制。”*朱继东：《多措并举发展中国特色社会主义文化》，载《武汉科技大学学报(社会科学版)》2017年第6期。随着“十二五”的收官，中国经济发展进入转型升级的攻坚期，文化强国战略将对文化产业政策提出更具体、更全面的要求。在新形势下，国家层面的政策将根据“十三五”时期的文化产业布局和目标在政策范围、政策力度、政策层级上进一步推进、加强和提升。

一、 文化产业立法进程加快，总揽文化产业全局，明确文化产业支柱地位

“十二五”期间，我国文化市场不断拓展和开放，高新技术与文化产业进一步融合发展，文化产业在我国国民经济发展中的地位与作用日益凸显*詹一虹，周雨城：《中国文化产业的管理问题及优化路径》，载《广西社会科学》2017年第1期。。然而，我国的文化产业立法呈现出层次较低、覆盖面不全的态势，并且文化产业各门类分业管理的相关政策法规均由不同的行政主管部门起草制订的，这种情况容易导致政出多门、多头管理的现象。随着文化产业成为国民经济支柱性产业的战略目标确立以及全球文化产业竞争的加剧，我国文化产业在法律法规上的缺失和欠缺必将成为影响文化产业发展规模、质量和效率的主要障碍。此外，当前处于国家高度重视文化产业发展的关键期，十八大以来各项文化产业相关政策密集出台，在行业法规、市场规范、产业准入以及财政投入等方面的政策实践已日臻成熟，这些都将为文化产业的立法工作提供良好支撑。

2015年8月，《公共文化服务保障法》和《文化产业促进法》被列入全国人大常委会立法规划第一档项目，这意味着在国家立法层面的必需和必须，而且在立法规划中，列入的文化法律共有8部，所占比重较高，此外契合文化产业发展趋势的《网络安全法》《公共图书馆法》《电影产业促进法》《著作权法(修改)》《文物保护法(修改)》以及《广播电视传输保障立法》相继颁布，这充分说明立法将成为“十三五”时期文化产业发展和文化建设的主导性政策导向。2015年9月6日，文化部正式启动了《文化产业促进法》的起草工作，相信在“十三五”期间，这部总揽全局的文化产业法将成为文化产业列入国民经济支柱性产业的助推器。

二、 文化产业政策类型逐步多元化，地方性法规建设将取得实质性突破

我国文化产业发展起步较晚，与其他国家相比，我国文化领域的立法数量总体偏少，在市场保护和约束方面难以做到有法可依。截至2015年9月，我国法律法规总数约38000多件，其中文化法律法规有1042件，占全部法律法规总量的2.7%，其中文化法律仅占全部法律的1.7%*魏晓阳：《构建中国特色社会主义文化法律体系》，载《中国社会科学报》2017年3月1日005版。。一方面，缺乏国家层面的法律保护文化产业发展，亟需《文化产业促进法》来指导和规划文化产业发展；另一方面，我国文化产业政策文本大多是以部门规范性文件出现的，如《关于加快发展对外文化贸易的意见》《关于大力支持小微文化企业发展的实施意见》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》等，过多关注基础设施、资源配给等方面，对文化产业实践缺乏深入调研，使得文化产业政策缺乏精准性和长效性。“十三五”时期，应构建中国特色社会主义文化法律体系，对文化产业发展进行顶层设计。同时，加强新兴业态、重点领域和传统行业创新方面的政策扶持，推进文化产业向高端价值链跃升。

规范性文件是产业运行的主要政策依据。截至2016年4月11日，文化部现行有效规范性文件416部，新闻出版广电总局规范性文件和部门规章共计220部。地方性法规的实践活动更活跃，既与中央层面的政策法规呼应，又进行了地方性的探索和创新。“十二五”期间，《上海市社区公共文化服务规定》《江苏省公共文化服务促进条例》《广东省公共文化服务促进条例》《湖南省公共文化服务保障条例》等公共文化保障法规文件相继颁布，深圳、太原、西安等地相继出台了相关政策法规，如《深圳市文化产业促进条例》《太原市促进文化产业发展条例》《西安市文化产业促进条例》等，云南等民族地区则立足于特色文化产业的发展对民族文化资源保护进行法规制度建设，如《云南省民族民间工艺品产业发展规划(2014—2020年)》《广西特色文化产业重点项目评选暂行办法》等，这些地方性法规活动为文化领域国家层面的法律出台提供了丰富的立法案例及立法实践经验。

三、 混合型文化经济政策将更广泛地运用于文化产业政策的落实与考量中

混合型文化经济政策能更有针对性、更灵活、更高效地推进文化产业某个门类或某类企业的发展。随着我国文化产业体制改革的逐步推进和市场主体培育的不断深入，文化产业政策将更关注以产业竞争力和企业绩效为导向的内容，而混合型文化经济政策将能更好地发挥产业扶持、产业结构和布局调整的作用，为我国文化产业发展的“强国战略”提供更科学而客观的支撑。譬如，近几年来湖北、广东、湖南、广西、北京、上海、深圳等省市对文化产业发展设置了专项资金，专项资金对资金的支持项目、申请方法、资金使用流向以及监督管理办法都有明确规定，从而很好地起到引导和规范产业发展作用，并对文化产业政策的落实与考量有了更科学的依据。

“十三五”时期，投融资、财政扶持、政府采购等混合性政策工具将被广泛运用。在投融资政策上，广泛吸纳资金、拓宽投资渠道不仅为文化产业发展提供了充足的资金保障，也在一定程度上起到调节产业结构的作用。在财政扶持方面，除了税收杠杆调节外，应通过建立文化产业专项基金使用与监督机制、向文化企业给予资金支持等措施，发挥文化企业的示范效应，提升文化产业国际竞争力。根据文化部“十三五”时期“一个工程”和“四个体系”的建设思路，在文化精品创作、传统文化的传承、公共文化服务体系建设这些领域将会进一步落实和完善财政扶持、投融资和税收优惠等经济性政策，推进中华优秀传统文化的创造性转化、创新性发展，赋予中华优秀传统文化崭新的时代内涵。

四、 文化科技融合将推动“互联网+”文化产业的规范监管政策出台

近年来，推进文化科技融合成为文化产业发展的重要内容。文化科技融合是新时期国家推动数字文化产业发展的主要战略抓手，全面对接国家“互联网+”战略，全面创新网络文学、网络音乐、数字电影等新型文化业态，对国家文化产业发展形成“双轮驱动”之势。信息时代网络技术与多种行业结合产生了新的变化，也为文化产业的发展带来全新契机。基于互联网的文化产业新业态蓬勃发展，深刻地改变着文化产业的内在结构和人们的文化消费习惯，网络文化从进入生活到成为人们生活的一部分，多媒体信息的传播将“高浓度”的信息“喂”到了文化接收者的“嘴”里。在此背景下，国家政策的导向性和发展实践的推动力，将促进文化与科技融合创新的鼓励与扶持政策陆续出台。

截至2017年6月，我国网民规模达到7.51亿，居世界首位。其中，网络音乐用户规模达到5.24亿，网络视频用户规模达到5.65亿，手机网络游戏用户规模为3.85亿*李政葳：《我国网民规模达7.5亿》，载《光明日报》2017年8月5日004版。。然而，随之而来的网络文化产业知识产权保护不力、网络文化产业监管缺失等问题，严重影响了网络文化产业的健康发展。目前，我国政府部门对网络文化产业的监管仍处于“追随期”，缺乏战略思维，现有的监管制度无法跟上网络文化产业的发展步伐，无论是现有的管理体制还是法律法规的推出，都较为滞后。2017年4月，文化部发布了《关于推动数字文化产业创新发展的指导意见》，这是首个明确提出“数字文化产业”概念的政策文件。该意见提出要引导数字文化产业的发展方向，明确了着力发展的重点领域，要求建设数字文化产业创新生态体系*曲晓燕.：《数字文化产业创新发展正当时》，载《中国文化报》2017年4月28日007版。。这必然影响到“互联网+”“一带一路”战略背景下文化产业政策的制定、调整和执行。因此，一方面要积极扶持引导网络文化内容的消费及网络文化产业的蓬勃发展，另一方面也要坚持社会主义核心价值观和国家文化安全的原则下，通过法律法规来规范互联网文化生态，引导文化与科技的深度融合，促进“互联网+”文化的健康可持续发展。