上海市企业环境应急预案管理现状的调查分析与对策

蒋文燕

(上海市环境科学研究院，上海 200233)

环境应急预案是指为了在应对各类突发事故、自然灾害时，采取紧急措施，避免或最大程度地减少污染物或其他有毒有害物质进入厂界外大气、水体、土壤等环境介质，而预先制定的工作方案[1]。应急预案管理是应急救援高效、有序开展的基础和保障[2]，一个全面、有效的应急预案可将事故损失降低到无应急预案的6%[3]。近年来，我国各类环境事件频发，环境风险仍处于高位[4]，且其中60%以上是由于企业原因(生产安全事故、危化品运输交通事故)造成的[5]，企业在环境风险防控中应发挥主体作用[6]。我国新修订的《环境保护法》已明确了企业制定环境应急预案、开展先期处置的主体责任。为了规范企业环境应急预案管理，环境保护部发布了《突发环境事件应急预案管理暂行办法》(2010年)、《突发环境事件风险评估技术指南(试行)》(2014年)、《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法(试行)》(2015年)等文件，相关学者也在企业环境应急预案编制[7-10]、评估[11]、制度建设[12]、系统研发[13]、全过程管理[14-18]等方面开展了理论探讨、技术方法验证以及典型案例分析的研究工作。

上海市具有人口众多且密集、交通发达及流动源隐患突出、大型石化和化工区等产业群积聚、河网密布且处于开放水源地等特点[19]，环境风险突出。为了降低企业的环境风险，上海市2015年12月发布了《关于开展企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理的通知》(沪环保办〔2015〕517号)和《上海市实施〈企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法〉(试行)的若干规定》，并配套了《上海市企业突发环境事件风险评估报告编制指南(试行)》和《上海市企业事业单位突发环境事件应急预案编制指南(试行)》等技术文件，建立了上海市环境应急专家库，多方面加强了企业环境应急预案管理。本研究依托上海市开展的企业环境应急预案技术核查工作，对上海市企业环境应急预案管理的现状进行了全面调查，对其存在的问题进行了分析，并提出了完善对策与建议，以期为上海市及其他省市企业环境应急预案管理提供依据。

1　调查设计

1. 1　调查对象

本次调查从“2016年度上海市重点推进环境应急预案备案的企事业单位名单”中抽取40家企业作为调查对象，调查的企业分布于上海市各区，其占名单中企业总数的12.3%。

1. 2　调查方法及调查内容

1.2.1问卷调查法

本次问卷调查要求企业填写企业环境应急预案管理情况调查表，重点针对企业环境应急预案的编制、评审、备案以及实施情况进行调查，旨在对企业、环保部门、专家、第三方机构等各方责任的落实情况以及对企业环境应急预案管理的全过程进行了解。本次问卷调查表及调查结果见表1。

表1　　　　企业环境应急预案管理情况问卷调查表及调查结果Table 1　　　　Questionnaire and results for management of enterprise environmental emergency plans

1.2.2专家评分法

本研究委托16位上海市环境应急专家在充分查阅企业备案文件(包括企业环境应急预案、企业环境应急预案编制说明、企业环境风险评估报告、企业环境应急资源调查报告、环境应急预案评审意见、企业环境风险信息调查表、突发环境事件应急预案备案表等)、企业提供的证明预案有效落实的证明文件(包括环境风险防范措施整改计划相关合同、预案培训与演练记录、雨排水切换阀等维护记录、应急物资清单与维护、使用记录等)以及对企业现场实地调研的基础上，对上海市企业环境应急预案的实施情况进行了全面评估，应急预案技术核查评分指标体系及专家评分结果见表2。

表2　　　　企业环境应急预案技术核查评分指标体系及专家评分结果Table 2　　　　Index system for technical verification scoring of enterprise environmental emergency plans and the result of expert score

注：各指标评分标准按照符合、基本符合、不符合国家及上海市相关技术要求分为3档；指标最大值和最小值分别代表符合和不符合时的得分，主要基于各项指标的重要程度，通过专家评分法确定。

专家的具体评分方法如下：

(1) 对预案的考核。考核内容包括总体情况、文件核查、现场核查，其中总体情况中各指标主要考核预案形式的规范性，是环保部门开展形式审查并决定是否予以备案的先决条件，总体情况的考核指标为一票否决，任一指标不符合要求，考核结果即为不通过，预案最终得分按照文件核查和现场核查的专家评分均值计。

(2) 对预案管理各环节(各指标)的考核。按照最大-最小值法，对各指标隶属度进行分析，隶属度值越高说明该指标(该环节)越符合相关技术规范的要求。指标隶属度的计算公式如下：

式中：ri表示i指标的隶属度值;ei表示专家对i指标的评分;Simax表示i指标的最大值;Simin表示i指标的最小值。

2　调查结果与分析

2. 1　企业环境应急预案的编制现状

总体来看，上海市企业环境应急预案备案率及预案质量有所提升。本次调查中发现，目前上海市企业环境应急预案备案率为95.0%，相比2013年上海市企业环境应急预案备案率不到5%，企业环境应急预案备案率明显提升；企业预案核查通过率(无一票否决项且得分≥60)为80.0%，说明上海市企业环境应急预案质量有所提升，未通过核查的企业主要是在企业环境风险防控和应急措施整改计划方面没有有效落实。但是，本次调查中发现上海市企业环境应急预案中应急措施的针对性和可行性仍显不足，主要表现为企业环境应急预案预警、响应、保障措施缺乏针对性和可行性，近一半企业现场未能有效设置岗位操作卡，相应指标的落实情况隶属度得分均低于0.6(见表2)。

2. 2　企业环境应急预案的评审现状

上海市企业环境应急预案评审形式日趋规范。由表1可知，72.5%的企业通过会议评审以及现场核查的形式开展预案评审，评审专家主要来源于上海市环境应急专家库，近半数企业通过第三方机构组织开展评审会。总体来看，上海市企业在评审专家的确定以及评审形式等方面均符合国家及上海市的相关规定，保障了企业环境应急预案的质量。但是，本次调查中发现评审专家人员明显不足、评审程序还有待细化。上海市第一批环境应急预案评审专家库专家有47名，而纳入2016年度完成预案备案名单的企业总计325家，存在评审专家供不应求的情况；而且目前预案评审细则尚未发布，在评审内容、程序、评审意见的落实等方面缺乏统一的标准，评审工作的质量主要依赖专家的专业知识和专业素养。此外，本次调查中发现已通过预案评审并备案的企业中有20.0%的企业技术核查没有通过，评审质量仍有待提高。

2. 3　企业环境应急预案的实施情况

上海市企业环境安全隐患识别成果突出。环境安全隐患主要涉及环境风险防控与应急措施配置、环境风险管理制度制定以及应急资源配置三个方面的问题，而环境应急预案的编制将有助于企业识别环境风险隐患。本次调查中发现，上海市企业有近2/3的环境安全隐患为环境风险防控与应急措施配置不到位，包括未配置围堰、应急池、初期雨水收集池或容积不够、配置不规范，或者未设置雨污水截止阀等。但是，隐患整改计划落实将有待加强。目前，上海市企业“整改计划落实到位”指标的隶属度值为0.744 8(见表2)，进一步核查发现企业环境安全隐患整改计划得到有效落实的占所有整改项的60.0%，而环境应急预案的备案管理从一定程度上推动了环境安全隐患的整改，特别是在环境风险管理制度制定以及应急资源配置方面；由于企业环境风险防控与应急措施配置方面的整改计划往往涉及工程建设，需要一定的资金投入，因此其落实率仅为21.4%。

2. 4　企业环境应急预案的监管情况

目前，上海市企业环境应急预案备案受理日趋规范。上海市各区均加强了企业环境应急预案管理培训和信息公开，部分区设立了专门的预案备案受理窗口，以把好预案备案形式审查关。而且，为了促进企业环境应急预案备案管理工作的有效推进，奉贤、金山、松江、浦东等区环保部门通过开展初审、建立区级环境应急专家库、规范评审等方式督促企业加强管理，确保了预案质量。但是，对企业环境应急预案实施的监管仍有待强化。目前，上海市企业应急预案备案后的修订及有效实施不甚理想，本次核查中发现有45.0%的企业在预案备案后进行了改扩建或者其他需要进行预案修订的事项(见表1)，但尚无企业专门开展回顾性评估或启动预案修订工作；在环境风险防范措施整改计划的落实方面，超过35.5%的企业制定的整改计划已经到期，但实际整改工作尚未完成，且尚无企业因整改计划落实不到位而被处罚。

2. 5　企业环境应急预案编制机构的服务情况

上海市企业环境应急预案编制服务市场初步建成。在本次核查的企业中，已实行环境应急预案备案企业中97.5%的企业是委托第三方机构开展预案编制工作的，总体上企业环境应急预案编制服务市场初步建成，但第三方机构的服务质量参差不齐、缺少规范。目前第三方机构服务指南或规范尚未发布，缺乏市场准入机制或资质要求，导致第三方机构能力水平良莠不齐，从业人员缺乏经验，甚至存在低价竞争、扰乱市场秩序的情况。此外，目前上海市企业预案编制费用总体偏低，核查的企业中将近70%的企业环境风险等级为重大或较大，但预案编制费用普遍低于10万，甚至有32.5%的企业编制费用低于5万。

3　加强企业环境应急预案管理的对策与建议

鉴于上海市企业在环境应急预案管理中存在的问题，本文从制度建设、技术研发和队伍管理三个方面提出了如下继续推进和加强企业环境应急预案管理工作的对策与建议。

3. 1　制度建设方面

(1) 出台预案评审细则，进一步规范环境应急预案评审。建议编制《上海市企业突发环境事件应急预案评审技术指南》，确定企业环境应急预案评审的程序、内容和要求。评审程序可包括企业自查、评审准备、专家评审、修改完善4个步骤，其中专家评审分为会议评审和函审，明确会议评审和函审的程序，并明确评审是否通过的标准；评审内容包括文件评审和现场核对，文件评审主要审查总体情况、报告质量、环境风险评估与应急资源调查、应急响应等方面的情况，现场核对主要是查阅与核对资料、记录和实际配置情况。

(2) 进一步规范预案核查工作，加强预案监管。上海市已启动的预案核查工作采取的核查方式为文件核查和现场核查，文件核查主要是合规性的考核，现场核查主要是对现场配置与预案文本的相符性以及预案实施情况进行考核，建议今后可根据企业风险等级、污染特征、风险防控措施配置情况、人员环境风险防范意识等进行预案核查工作，并增加现场监测、现场演练等考核环节，以进一步提高预案核查水平及核查质量。

(3) 加快落实奖惩制度，提高企业主体责任意识。建议将企业环境应急预案检查纳入环保部门日常监管范围，对执行不力的企业按规定给予处罚，并结合年度企业预案核查等工作，公布未完成预案备案或者预案编制质量低下、备案实施不力等企业的名单，并通过严格落实奖惩制度，提高企业的主体责任意识。

3. 2　技术研发方面

目前企业仍普遍存在环境应急预案针对性不足、可操作性差等问题，无法为突发事件应急处置提供有力支撑，究其原因主要是对环境风险评估中突发环境事件的情景分析研究得不够深入。突发环境事件情景分析是环境风险评估的重要内容，有效的情景分析将有助于企业明晰事件走向以及可能的事件影响，从而指导企业预先配置人力、技术和资源，为突发环境事件快速、高效、科学处置提供有力支撑。上海市出台的《环境风险评估报告编制技术指南》虽然提供了一系列突发环境事件风险评估的计算方法，但尚未配套相应的计算软件，在实践中存在部分企业环境应急预案缺少定量计算，或者模式应用不合理、计算不彻底(如仅计算源强缺乏后果分析等)等诸多问题。鉴于此，建议开发突发环境事件情景分析配套软件，并出台重点行业企业突发环境事件风险评估指南和企业预案回顾性评估指南等，进一步指导企业科学地开展风险评估及预案编制，以提升企业预案的针对性和科学性。

3. 3　队伍管理方面

(1) 引导第三方机构规范经营，提升服务质量。建议启动第三方机构备案登记、年度考核“白名单”网上公示，依托行业协会加强对第三方机构的监管和约束等，并通过多种途径加强引导，提升第三方机构的职业素养，促进公平规范的市场秩序的形成。

(2) 进一步加强专家库建设，逐步建成动态管理机制。针对当前专家库人员不足的问题，建议在进一步扩充环境应急专家库的基础上，建设企业预案管理平台系统，实现通过管理平台系统选择评审专家并传递评审意见，以提高评审工作的透明度和效率。

4　结　语

通过发放调查问卷、实地调查和专家评分的形式对上海市企业环境应急预案管理现状进行了调查，调查结果表明：①上海市企业环境应急预案备案率及预案质量有所提升，但企业环境应急预案中应急措施针对性和可行性仍显不足；②企业环境应急预案评审形式日趋规范，但评审专家人员明显不足、评审程序有待细化；③环境安全隐患识别成果突出，但隐患整改计划落实有待加强；④企业环境应急预案备案受理日趋规范，但对预案实施的监管有待强化；⑤企业环境应急预案编制服务市场初步建成，但第三方机构服务质量参差不齐、缺少规范。

针对以上问题，提出了加强上海市企业环境应急预案管理的对策与建议，可为其他省市开展相关工作提供依据，主要包括：①通过出台预案评审细则、规范预案核查工作、加快落实奖惩制度等，加强企业环境应急管理的制度建设；②通过开发突发环境事件情景分析配套软件，并出台重点行业企业突发环境事件风险评估指南和企业预案回顾性评估指南等，加强企业环境应急管理的技术研发；③通过引导第三方机构规范经营以及加强专家库建设等，规范企业环境应急管理的队伍建设与管理。

参考文献：

[1] 中华人民共和国环境保护部.企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法(试行)[Z].2015.

[2] 张素丽,王睿,李振明.浙江省突发事件应急预案管理现状调查研究[J].工业安全与环保,2013,39(12):76-80.

[3] 熊树平,裴先明,汪莉.石化企业编制事故应急预案初探[J].安全与环境工程,2003,10(2):75-77.

[4] 毕军,马宗伟,刘苗苗,等.我国环境风险管理的现状与重点[J].环境保护,2017,45(5):14-19.

[5] 袁鹏,宋永会.突发环境事件风险防控与应急管理的建议[J].环境保护,2017,45(5):23-25.

[6] 王金南,曹国志,曹东,等.国家环境风险防控与管理体系框架构建[J].中国环境科学,2013,33(1):186-191.

[7] 李慧,赵艳博,林逢春.中美环境污染事故应急预案编制指南比较研究[J].中国安全科学学报,2009,19(9):146-152.

[8] 黄毅宇,李响.基于情景分析的突发事件应急预案编制方法初探[J].安全与环境工程,2011,18(2):56-59.

[9] 解玉宾,张小兵,李伟,等.区县级产业集聚区突发环境事件应急预案编制思考[J].中国安全生产科学技术,2016,12(7):187-192.

[10]赵显,赵云胜,刘如民.某化工厂离子膜烧碱工程危险因素辨识与应急预案[J].安全与环境工程,2005,12(1):55-57.

[11]李慧,赵艳博,林逢春.企业突发环境污染事故应急预案评估研究[J].环境科学与技术,2011,34(3):175-179.

[12]李巍,范娟.规范应急预案管理 发挥应急预案核心作用[J].环境保护,2011,39(22):23-25.

[13]张欣,王体健,蒋自强,等.突发性大气污染事件数字化动态应急预案系统及其应用[J].安全与环境学报,2012,12(1):254-260.

[14]孟扬,范娟.新时期加强企业环境应急预案管理对策[J].环境保护,2012,40(10):32-35.

[15]曹羽,温家洪,景垠娜.我国应急预案体系现状及展望——以上海为例[J].灾害学,2010,25(1):112-118.

[16]马健,谢靖宇,吕建民,等.重庆市化工企业环境污染事故应急预案分析和建议[J].安全与环境工程,2008,15(1):22-24.

[17]李川川，温留东，郑赤登，等.长输气管线维护抢修应急预案研究与应用[J].安全与环境工程,2012,19(3):84-87.

[18]陈红霞,秦继华,付丽洋，等.江苏省化工园区环境风险及应急管理研究[J].安全与环境工程,2017,24(5):100-104.

[19]徐向华,刘志欣.上海环境风险应急管理制度检讨及立法完善[J].法学杂志,2011(S1):169-174.