第一个开展“证照分离”改革试点

王煜

“证照”是企业进入市场的两把“钥匙”。“照”，指的是工商部门颁发的营业执照；而“证”，指的是各相关行业主管部门颁发的经营许可证。原先要开办一家企业，首先要取得主管部门的行政许可证，才能到工商部门申办营业执照。而如果能“先照后证”或者更进一步“证照分离”，将大大降低企业开办的机会成本，市场的活力会显著上升。国家的这项改革，就在浦东新区先行先试。

从“先照后证”到“证照分离”

上海自贸区挂牌以来，着力开展商事制度改革，实现了市场准入领域的“先照后证”，允许企业在获得相关行业许可证之前办理营业执照，获得市场广泛认可。但是，从“先证后照”到“先照后证”，一些企业反映，获得商事登记主体资格后，要实际开展经营业务，还是存在办证多、办证难等问题。

为了解决企业的这些实际问题，2015年12月29日，经李克强总理签批，国务院印发《关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》，同意在上海市浦东新区开展“证照分离”改革试点，试点期为自批复之日起3年。

这项改革，主要是聚焦办证环节，通过采取改革审批方式和加强综合监管，进一步完善市场准入，使企业办证更加快速便捷高效。对政府部门而言，是要推进转变行政理念，提高监管效能，做到放得更活、管得更好、服务更优。

国务院《批复》印发后，上海市人大常委会与国务院又先后调整了相关法规制度，支持浦东新区的“证照分离”改革。在具体操作中，按照易操作、可管理的要求，浦东新区从与企业经营活动密切相关的许可事项中，选择审批频次比较高、市场关注度比较高的116项行政许可事项，先行开展改革试验。

企业体会到的具体变化体现在五种形式上。一、取消审批：对市场能够有效调节、行业能够自律管理的事项，一律取消审批；二、审批改备案：对于政府需要获得信息、开展行业引导、制定产业政策、维护公共利益的事项改为备案管理；三、实施告知承诺：对于暂时不能取消审批，但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为，实行告知承诺制；四、提高透明度和可预期性：对暂时不能取消审批，也不适合告知承诺制的事项，简化办事流程、公开办事程序，提高透明度和可预期性；五、加强准入管理：对涉及国家安全、公共安全和生态环保等特定活动，坚持底线思维、加强风险控制、强化市场准入管理。

市场主体切实获益

作为“证照分离”改革的重点内容，首次进口非特殊用途化妆品备案试点改革于2017年3月1日在浦东新区率先启动。

凡从浦东口岸进口，且境内责任人注册地在浦东的首次进口非特殊用途化妆品，由审批管理调整为备案管理。浦东新区市场监管局相关负责人表示：本着“放、管、服相结合”的思路，该局加强事中事后监管，开展“大调研”，了解境内责任人的实际问题，着力解决备案工作中的难点、痛点；在“服务”上下功夫，优化营商环境，提高企业获得感。

浦东新区市场监管局提供的数据显示：截至2017年底，境内责任人注册方面发放系统用户名184个，共有972件符合要求的首次进口非特殊用途化妆品完成备案，337批备案产品完成进口通关手续，正式上市销售，涉及欧莱雅、香奈儿、LG、资生堂等众多国际化妆品品牌，试点工作对上海化妆品国际贸易的助推效应和高端消费品的产业集聚效应已经逐步显现，成功经验已经向全国10个自贸区复制、推广，改革取得了阶段性成效。

例如，资生堂（中国）投资有限公司首个凭“国妆网备进字”备案凭证进口的非特殊用途化妆品在浦东口岸入境，该批产品2017年4月底申请，5月3日完成备案， 5月12日在出入境检验检疫部门完成通关手续，产品正式入境，从备案申请到产品入境仅用短短的半个月左右的时间。上海欧莱雅国际贸易有限公司从2017年3月9日拿到第一个通过产品备案后，至今共有75个产品完成备案，接受了7个境外生产企业的委托。LG生活健康股份有限公司委托乐金生活健康贸易（上海）有限公司作为境内责任人，已经完成276个产品的备案，是目前完成备案数最多的境内责任人。

浦东新区“证照分离”改革的另一突出案例是小餐饮的备案与监管。上海市食药监局制订了《上海市浦东新区小餐饮店备案和监督管理办法（试行）》后，浦东新区自2016年4月1日起在全市率先试点50平方米以下小餐饮店备案，主要对三类风险低的经营项目（馄饨店、自制饮品、中式干点）从审批改为备案。浦东新区市场监管局以“一个推进方案、一本业务手册、一次集中培训、一个服务窗口、一个信息平台、一套监管措施”为主的“六个一”为抓手，落实备案工作要求。

该制度的试点过程中，共接待备案咨询百余人次，有5家小餐饮店进行备案，发出小餐饮公示卡3张。浦东市场监管局发现小餐饮备案准入要求较高，受到营业执照、经营品种等条件限制，经营者的受惠面不广。以问题为导向，该局向上海市食药监局建议取消小餐饮备案营业执照前置条件。后者采纳了这条建议，积极推动地方立法，目前《上海市小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法（试行）》已于2017年7月1日施行，形成街镇办理备案、职能部门各司其职的综合治理格局，在保证公众食品安全的基础上，进一步减轻了合法合规经营者的入市负担。

改革试点的进程在不断推进。2017年10月16日，上海市政府发布《关于印发〈浦东新区“证照分离”改革试点深化实施方案〉的通知》，突出了下一步改革的重点。2018年1月31日，国务院又发布了《关于上海市进一步推进“证照分离”改革试点工作方案的批复》，同意在浦东新区对商事制度、医疗、投资、建设工程、交通运输、商务、农业、质量技术监督、文化、旅游等10个领域47项审批事项进行改革试点，推进“照后减证”。进一步改革措施包括：一是凡不涉及产品质量安全和产业政策的生产许可前置条件一律取消；二是缩短药品、医疗器械准入周期；三是优服务强监管。“证照分离”改革试点的浦东作為，大有可期。