电力体制改革中用户选择权放开的法律问题

● 华北电力大学 王书生 浙江·国网衢州供电公司 陈幸赟

市场参与者自由选择交易对象、交易物品和交易价格是市场运行规则赋予市场主体的基本权利，也是市场实现资源优化配置的基本保障。作为国家的基础产业和公用事业，电能一直由电网公司实行统购统销，这样就不存在自由交易问题，所谓的选择权也只是用户对用电种类和用电方式的选择，而没有选择电力供应商的权利。

《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发〔2015〕9 号）》（以下简称“9 号文”）中提出有序探索对符合准入标准的发电企业、售电主体和用户赋予自主选择权，确定交易对象、电量和价格，直接洽谈合同。售电侧放开直接面向用户，对售电市场进行重构，引入多元化的售电主体，打破电网企业单一购售电局面，不仅让用户有更多选择，同时促进售电服务质量和用户用能水平提升，是我国新一轮电力体制改革的亮点之一。

1 新一轮电改：逐步放开用户选择权

用户作为电能的消费者在市场中被赋予了更多自由选择电力供应商与议价等权利。同时，随着分布式发电、负荷控制、智能用电等技术的进步，电力用户也从单纯的电力消费者向电力消费者与供应者双重角色转变，其用电行为、习惯也会根据动态电价进行适时调整。各类用户对市场的接受、对自身需求认知、业务的理解需要一个培育过程。

（1）售电侧放开的核心是放开用户选择权。

大用户直供电作为售电侧市场开放用户选择权的表现形式之一，因为操作较为直接、实施要求与复杂程度相对较低等，被认为是上一轮电改的重点。2013年，国家取消直接交易方案审批后，各省结合实际出台改革试点方案，直接交易在参与主体、交易规模、交易机制等各个方面都得到迅速发展。

按照“9号文”“管住中间、放开两头”的总体框架，售电侧将引入更多市场竞争。“9号文”提出：“引导市场主体开展多方直接交易。有序探索对符合标准的发电企业、售电主体和用户赋予自主选择权，确定交易对象、电量和价格，按照国家规定的输配电价向电网企业支付相应的过网费，直接洽谈合同，实现多方直接交易，短期和即时交易通过调度和交易机构实现，为工商业企业等各类用户提供更加经济、优质的电力保障。”

在配套文件《关于推进售电侧改革的实施意见》的指导思想部分指出：“向社会资本开放售电业务，多途径培育售电侧市场竞争主体，有利于更多的用户拥有选择权，提升售电服务质量和用户用能水平。”

售电侧放开的核心是放开用户选择权，允许用户自由选择售电主体。通过公平开放电网、完善交易品种等，为售电公司自由购售电和用户自由购电创造条件；通过引入多元售电主体，创新用户服务内容和服务模式，满足不同用户的差异化用能需求；有效防范售电环节的新型垄断，保障用户更好行使选择权，确保售电侧改革平稳、有序推进。

（2）分阶段、逐步放开用户选择权。

国外售电市场放开所要达到的目的是让用户拥有更多的选择权。各国国情不同，具体开放方式也有不同，却都遵循一定的原则：

一是有序的售电市场放开过程。各国均按照从高电压到低电压、从工业用户到居民用户的顺序依次放开售电市场。

从各国电力市场发展经验看，尽管用户侧放开是最终发展目标，但都是从大用户开始放开，并逐步降低用户参与市场的准入门槛，以较小的市场建设成本促进市场的大力发展。我国可借鉴国外经验，从放开承受市场价格波动风险能力较强、参与市场竞争条件更成熟的大用户起步。

二是合适的市场竞争建立过程。大多数国家 （如美国、英国、法国等）允许改革后电网企业继续从事售电业务，同时引入其他售电主体参与售电业务的竞争；少数国家（如澳大利亚）实行配售分开，即将售电业务与配电业务进行产权分离，从事配电业务主体不允许进入售电市场参与竞争。

“9号文”提出：“探索社会资本投资配电业务的有效途径，逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务”，逐步放开的只是“增量业务”而不是“全部业务”。对于增量配电网业务，可以采取先行先试的办法，先试点、后放开。防止配电网投资的无序，形成新的垄断，违背改革的初衷。

2 用户选择权放开的法律保障

（1）更换供电商的权利。

售电侧放开的国家，大部分都本着便捷、免费的原则，通过立法、建立标准化的售电商更换服务流程来保障用户或其所属售电公司更换供电商的权利。

一是都以易于推行、经济高效、规范化为原则，建立供电商更换的启动／结束标准服务流程。例如欧洲电力和天然气监管委员会就对用户更换售电商的选择权予以立法保护，要求更换售电商的流程必须简洁、经济高效、规范，更换周期要尽可能短。

二是由配电网运营机构承担主要工作。在许多国家，用户或其售电商只需向新供电商提出更换供电服务申请，并签署更换供电商确认函。往往由配电网运营机构负责接下来的技术审核和新旧供电商间电量切换的管理协调工作。

法国建立了便捷、免费的供电商更换服务流程。用户只需向新供电商提出更换供电商服务申请，新供电商接到申请后，向用户索取更换供电商所需要的相关信息，一般需要用户提供自己的详细联系方式、网络标识号，与新供电商签订购售合同和更换供电商确认函，不必与前供电商解除供电合同，由新供电商与前供电商和辖区配网运营公司完成更换服务的日期和更换电量等信息的确认，新供电商将最终结果告知用户。

我国应当以此为经验，对用户更换售电商的选择权予以立法保护，要求更换售电商的流程必须简洁规范、经济高效，更换周期要尽可能短。

（2）保底供电机制。

“9号文”明确规定：“电网企业应无歧视地向售电主体及其用户提供报装、计量、抄表、维修等各类供电服务，按约定履行保底供应商义务，确保无议价能力用户也有电可用”，由此明确保底责任的履行主体。

《售电公司准入与退出管理办法》第二十一条规定：“售电公司被强制退出，其所有已签订的购售电合同由地方政府主管部门征求合同购售电各方意愿，通过电力市场交易平台转让给其他售电公司或交由电网企业保底供电，并处理好其他相关事宜。”第二十四条规定：“拥有配电网运营权的售电公司申请自愿退出时，应妥善处置配电资产。若无其他公司承担该地区配电业务，由电网企业接收并提供保底供电服务。”

保底供电服务是电网企业以及在某一供电营业区内独家从事配电业务的供电企业（履行电网企业义务）的基本法律义务，目的是确保电力用户不因配售电公司的破产、停业、更迭而影响其连续用电的基本权利，这是一种最终供电责任，也是取得输配电运营权的电网企业应尽的法定义务，由法律规定，保底供电的电网企业也由政府指定。

例如法国，法国政府与法国电力公司（EDF）签订公共服务合同，明确规定委托EDF承担保底供电商义务，对保底供电的电能质量、供电安全、环境、电网维护及服务质量等方面均有明确的规定，确保保底供电服务内容的透明并保障EDF经济利益。此外,法国还建立了跟踪机制以保证保底供电服务效率，成立了由财政部牵头的多部委跟踪委员会，对EDF的公共服务合同执行情况进行跟踪，跟踪委员会与EDF每三年编制一次合同执行总结报告，并呈交议会审批。

从国际经验看，保底供电服务命名方式多样，含义偏重不同。综合来看，保底供电服务商可概括为：当放开选择权的用户在放弃选择权、原售电公司终止经营或由于各种原因无法找到售电商供电时，应由一家供电商承担最终供电责任，这家供电商被称为保底供电商。从国外来看，保底供电商通常由政府指定，绝大部分由原供电商承担。

国外基本建立了完整的保底供电服务机制，明确保底供电服务的范围及启动条件、责任主体、权利义务、标准流程、价格机制等。在电改过程中，重庆也已经出现因售电公司退出而引发的保底供电服务问题。

保底供电服务带有电力普遍服务的责任，保底供电的性质是一种市场机制失灵或存在缺陷时，保障市场化主体有电可用的救济措施。在制定供电企业提供保底供电前，应首先采用市场手段，征求双方意愿、寻求第三方售电公司承受原合同并继续履行。从合同的相对性出发，即使供电公司履行保底供电，原合同条款尤其是其中的电价条款也不应对供电公司产生效力，在现阶段，保底供电电价应按国家规定的目录电价执行。

基于保底服务执行政府定价，电价受到管制，因此有必要界定满足用户基本用电需求和个性化增值需求的区别，从而将保底服务的内容限定在基本用电需求范围之内，即售电侧未开放前电网企业所提供的基本电力供应服务。在这里，电力基本服务一般是指电力企业职责要求的、为了保障电力用户的正常用电所必须的、电力行业长期形成的电力企业自身规章要求的常规性服务。

3 用户选择权放开带来的法律关系变化

（1）输、配、售之间由内部关系转变为外部关系。

电网企业由原来的自然垄断主体转变为部分市场竞争主体，参与增量配电业务和售电市场竞争。用户选择电网企业供电的情况下，双方建立的仍是供用电合同关系。但在用户与电厂直接交易，或者通过售电公司进行购电时，电网企业与售电公司、用户之间产生业务委托关系，需签订《输配电合同》，建立电力输送的服务合同关系。

这种转变对于电网规划、电网及用电安全、电费结算、法律责任等方面均会产生较大影响，权利义务关系亟待立法规范。建议电网企业增强反垄断法和反不正当竞争法意识，依法履行公平开放电网义务，避免出现违法违规行为。

（2）供用电合同关系发生变化。

用户与供电企业的双边供用电关系转变为用户与输配电、售电方的多边供用电关系。随着用户选择权逐步放开，电网企业将只承担电力输配义务和保底供电义务。在此情况下，电网企业只能作为承担保底供电义务的售电公司参与交易，原来统购统销模式下的一些权利义务面临重构。

（3）报装、计量、抄表、维修等义务的承担。

“9号文”规定，电网企业应无歧视地向售电主体及其用户提供报装、计量、抄表、维修等各类供电服务。《关于推进售电侧改革的实施意见》进一步规定，电网企业对供电营业区内的各类用户提供电力普遍服务，保障基本供电；无歧视地向市场主体及其用户提供报装、计量、抄表、维修、收费等各类供电服务。电网企业为用户提供报装、计量、抄表、维修等供电服务时采取差异化服务，建议电网企业加强管理和自律，对自有用户和售电公司及其用户执行无差异、同质化服务。

（4）电网公司电费回收风险加大。

由于售电公司（配售电公司）以追求利润为目的，必然将信誉好、支付能力强的用户发展成为自己的客户，信誉不好、支付能力差的客户则被留给了电网公司，这就间接增加了电网公司电费回收难风险。

对电网企业而言，未来的电费回收对象除了电网企业的直接电力用户，也将包括与电网企业签订供电服务合同的售电企业，甚至包括接受电网企业辅助服务（如电量平衡）的其他市场主体。

改革后，电费回收的组成可能由以下几部分内容中的一部分或多部分组成：①向售电公司或直接电力用户收取的电能费用；②向不拥有配网资产的售电公司收取的供电服务费用；③向接受辅助服务的市场主体收取的辅助服务费用；④明示的交叉补贴；⑤普遍服务基金。

电费回收违约风险的法律风险增大。电改实施后，电力用户的违约风险通过集约效应传递给售电公司，而售电公司一旦出现财务状况恶化，将极大地影响电网企业的电费回收。更甚者，售电公司出现资不抵债，面临破产清算的，电网企业的电费收入将会损失，电网企业的法律风险由此增大。

4 完善相关立法，保障用户选择权的实现

在我国，广义上的消费者保护法除了包括《消费者权益保护法》之外，还包括对消费者利益具有保护作用的其他相关法律，例如 《合同法》《反垄断法》《反不正当竞争法》等。但是这一系列法律法规对电力企业的约束力度较弱，供应侧的管理仍有较大的制度空间，现有有关保护消费者自由选择权的规定并不能全面有效地保护电力消费者的选择权，同时，电力行业的特别法中也几乎没有对电力消费者该项权利的保护条款。

《反垄断法》《反不正当竞争法》《电力监管条例》等法律法规的立法目的虽然均包含保护或维护消费者的权益，并且对电力市场破除垄断、引入竞争机制也起到了一定的引导作用，但他们的重点仍是规制经营者的垄断或不正当竞争行为，其中并没有直接规定保护消费者权益的相关制度或条款，对垄断或不正当竞争行为也没有基于对电力行业特殊性的考虑而做出特别规定。

《电力法》第二十七条中也只是对供用电合同以及供用电双方的权利义务做了极为简要的规定，并未涉及到任何关于电力消费者选择权的内容。《电力法》《供电营业规则》等条文作为电力行业的权威法律法规，也只是对电力消费者实际用电过程中涉及的权利义务问题进行了阐述，并且这些法律均为较早之前颁布，已经无法与现阶段电力市场的现实情况相匹配，严重滞后于电力行业的发展。

通过对相关法律条文的研读我们可以发现，我国现有法律对电力消费者权利的保护大多开始于电力和服务交易完成之后的阶段，即重点保护的是电力消费者在交易完成后使用过程中的权利，而大大忽视了消费者在交易之前及交易过程中权利的保护，自由选择权恰是这一阶段消费者所享有的基础性权利。因此，应将服务消费者作为立法理念，尽快建立专门性立法，全面地保护电力消费者从最初选择电力供应商开始的在整个交易过程中的权利。

虽然我国的立法和监管体系一定程度上引入了保护电力消费者选择权的理念，但仍存在制度上的缺失，立法者缺乏服务电力消费者的理念，尚未建立专门性立法对电力消费者加以保护，在监管与救济方面的制度也存在空白。

综上，在条件成熟时，应当修改《电力法》，确认电力市场化改革成果。同时，完善我国的《消费者权益保护法》《反垄断法》《反不正当竞争法》等法律机制，通过与《电力法》实现衔接和互动，以保障用户选择权的实现。