工具理性和价值理性的弥合：政府治理能力现代化之诉求

米恩广，李若青

（云南民族大学，昆明 650500）

21世纪是一个全球治理的时代，治理现代化亦然成为国家管理社会公共事务的一种全新理念和社会管理模式。自中共十八届三中全会明确提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标起，治理现代化就成为政府管理社会公共事务的重要目标和行为取向。中国特色社会主义制度建设和完善，有赖于国家治理体系的建立和完善，制度建设乃是政府治理能力的重要体现，因此，治理能力现代化则是国家治理体系现代化之前提。政府治理能力现代化是党和国家首次提出的崭新概念，是执政理念的重大转变和突破，是社会公共事务治理理念的升华，更是政府社会公共事务治理的价值诉求的重大转型。就我国这样一个发展中国家而言，治理是社会发展和社会公共事务管理的必然，但我国当前正处于社会转型的特殊时期，只有将政府治理能力现代化纳入到中国当前现实语境中，结合时代大背景，才能对政府治理能力现代化做出正确理解和深刻认识。

一、中国语境下的政府治理能力现代化

1989年世界银行对非洲的发展形式描述时最先使用了治理一词，随后“治理”作为一个新概念被学界认可并广泛使用，但至今学界对“治理”尚未形成统一定论。“治理”也随之成为风靡全球学界的流行词汇，但也被赋予了不一样的内涵，正如杰索普所言：“治理在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语。”〔1〕治理虽被杰索普认为是许多语境下毫无意义的时髦词汇，但对治理的研究并未因此停滞，至今业已成为一个古老而富有时代韵味的话题。2013年党的十八届三中全会正式将政府治理能力现代化列入中国全面深化改革的总目标，政府治理能力现代化是一个比较新颖的概念，在学界研究甚少，很多学者和研究者感到既熟悉又陌生，熟悉因治理之概念而来，陌生因何为治理能力现代化而困惑〔2〕。

自政府治理能力现代化理念提出后，学界开始对其进行不懈的探究，但何为政府治理能力现代化尚无定论，仍然仁者见仁智者见智。高小平认为，“治理能力现代化”是要把治理体系的体制和机制转化为一种能力，发挥其功能，提高公共治理能力〔3〕。俞可平将国家治理体系和治理能力现代化定义为“一种全新的政治理念，其实指的是一个国家的制度体系和制度执行”〔4〕。米恩广和权迎则认为是政府在国家治理体系中运用法律赋予的公权力、采取科学有效的方法将管理社会事务的机制、体制转化为实现对经济社会有效治理的能力，运用国家制度管理社会公共事务、增进人民福祉，实现社会繁荣稳定、和谐发展的能力〔2〕。彭中礼认为国家的治理体系和治理能力的现代化，是指国家治理体系实现制度化、科学化、规范化、程序化，国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义的制度优势转化为国家效能〔5〕。由此可见，政府治理能力现代化的探索尚处长旅之始，对政界和学界而言是一个崭新的时代课题。虽然各国对治理的研究已有相关经验可供参考，但对政府治理能力现代化仍无现成答案可供使用。政府治理能力虽与政府管理能力只有一字之差，但体现着政府执政理念和社会管理方式的巨大转变。换言之，政府治理能力现代化是党和政府在我国社会转型时期政府能力建设的重大转型，是政府治理能力建设由工具理性与价值理性的分离走向弥合之诉求。

依笔者之见，政府治理能力现代化应慎重考虑“治理”理论在中国语境下的适应性和实用性，而非全部接受、全盘照搬，抑或“新瓶装旧酒”。究其原因，一是“全盘照搬”的简单化逻辑对我国经济和政治体制改革已有前车之鉴，教训数不胜数，反思历史的教训，总结和借鉴发达国家的成功经验才是政府治理能力现代化的中肯之举。二是在中国多元化的社会语境下，传统的社会管理模式和方式已难适应社会转型的多样化要求，政府传统的自上而下的“压力型”管理模式也难以应对民主意识日益觉醒的现代社会的巨变，政府治理能力面临严峻的考验，政府治理能力建设将何去何从？三是当前社会风险日益剧增，地区差异不断加大，民族矛盾依旧不可忽视，而要解决好此等关于社会稳定的大事件必须有较高水准的治理能力。因此，政府治理能力现代化转型是规避和治理此等问题之关键，政府治理能力现代化的转型是其根本之所在。思想的转型是政府治理能力现代化的内在要求，因此，政府治理能力现代化首先是实现思维范式的转型，即由控制转向协调，由政府包揽转向多元参与。可见，政府治理能力现代化不是一套现成的规则，也不是一种简单的政府活动，政府治理能力现代化是一个完整而系统的体系，是一个循序渐进的变迁而持续的互动过程，而实现有效的公民参与、多元互动、合作共治则是政府治理能力现代化转型的必然要求。实质上而言，政府治理能力现代化从路径选择到价值取向上体现为工具理性和价值理性的弥合，二者缺一不可。

二、政府治理能力现代化与工具理性和价值理性的逻辑思辨

马克斯·韦伯根据手段与目的之间的关系将理性分为工具理性和价值理性。价值理性是体，工具理性为用。工具理性以价值理性为导向，价值理性指引着工具理性活动的方向〔6〕。理性则是现代化的重要内涵，在处理问题时二者缺一不可，因此处理好政府治理能力现代化与工具理性和价值理性间的逻辑关系乃是政府治理能力现代化建设不可规避的重要环节。

（一）形塑工具理性：政府治理能力现代化之前提

自韦伯的理性主义诞生后，便使官僚制成为当代政府自觉遵循的范式，威尔逊的“政治-行政”二分法则把价值因素从政府管理中完全剔除，使行政成为一种纯技术。在近代科学的推动下，工具理性成为西方传统文化和现代性发展的产物，近代科学的规范化、制度化、程序化、定量化、精确化等成为工具理性的目标追求，为政府能力建设提供了新范式和建构框架。工具理性是西方传统文化发展之产物，而在我国，文化自古以来就缺乏工具理性的因子，甚至与工具理性精神完全背离……，以“尚德”“为道”为主旨的中国文化崇尚价值理性，价值理性则成为中国传统文化的核心价值与行为取向，这种文化取向使得我国缺乏工具理性得以形成的知识论框架，缺乏抽象还原、定量计算、准确预测和有效控制的技术逻辑〔7〕。从西方官僚体制的现实功效看，工具理性成为政府治理社会不可或缺的价值理念和技术工具。但就中国崇尚价值理性的实际而言，使得中国缺乏工具理性茁壮成长的肥沃土壤，导致工具理性发育不良，西方视域中的工具理性在中国话语体系中也并未形成，进而我国最初的政府组织与行政也就相应地缺乏工具理性推崇的规范化、制度化、程序化、精确化等价值内涵。在当代中国话语体系下工具理性依然缺失的实际与政府治理能力现代化目标不相适应，工具理性态度的缺失反过来制约着政府治理能力现代化的转型，因此，形塑工具理性价值观成为政府治理能力现代化之诉求。

工具理性是一种崇尚工具，以技术主义为目标的价值理念，效率是工具理性之追求，学界也将其称之为“效率理性”，因此，效率也成为工具理性的重要评判标准。政府治理能力现代化实质就是提升政府社会治理能力，而效率乃是政府社会治理效果的主要衡量标准之一，反过来效率的高低也是治理能力的重要反映和表征，那么效率也亦然成为政府治理能力现代化的目标追求。形式的合理性亦是工具理性之目标与追求，而政府治理能力现代化是政府运用制度和转化制度的能力的现代化，对制度的运用和转化必然体现为高度的科学性和合理性，即表现形式也必须体现出高度的合理性，这与工具理性的价值追求与形式表现不谋而合。

政府治理能力现代化对于政界而言是一个崭新事物，物质与技术的支持乃是政府治理能力现代化之基础，物质与技术的有效支持又需获得工具理性的支持与转化。工具理性以利益最大化和目标实现为己任，在政府治理能力现代化进程中充分发挥工具理性的效用，依靠科学的工具设计将会给政府治理能力建设创造更多的物质支持，也将有利于人民物质生活的富裕，进而使政府获得更多的支持，有利于政府治理能力现代化的发展。同时，政府治理能力现代化的实现离不开多元主体的互动参与，治理方式的法治化，民主协商的平等化等，这就要求政府不仅要有现代性的思维，更要有现代的、与时俱进的社会治理策略和方法，这也是治理现代化转型对政府治理能力提出的更高更新的要求。因此，重新界定政府与市场、企业、社会以及其他社会主体的边界与关系成为政府治理能力现代化的内在要求，而这一切的实现离不开工具理性，尤其是技术层面的指导与支持，这为治理能力现代化中工具理性的形塑创造了契机，为其发挥效用创造出了巨大空间。

政府治理能力现代化需要在治理方法和手段上具备更高的科学性，政府决策需要更加理性，政府行为规范化，社会生活有序化，彰显法律制度的有效性，这又与工具理性的合理性与表现形式相契合。工具理性是以技术和规则为主要追求和依据，纵观西方政府与社会的发展，工具理性的原则可以使政府行为制度化，也可以保障社会生活的有序化等，但当前中国依旧存在人治现象，法治社会尚待加强建设，使得政府治理能力现代化困难重重。事实上，工具理性凭其技术性要素能促进政府治理能力现代化的实现，但实践与理论间总或隐或显地存在着悖论，因此，有效实现政府治理能力的现代化，重塑工具理性是必不可少的环节，工具理性的培育也成为政府治理能力现代化的重要前提。

（二）强化价值理性：政府治理能力现代化之保障

政府治理能力现代化实质上要求政府在治理主体多元互动能力、社会治理法治能力、社会公共服务能力、社会民生保障能力、制度运用和转化能力等能力方面实现全面提升，同时要求政府在经济、政治、文化、社会和生态等方面的治理理念与策略要与现代化发展要求相适应，进而实现治理能力“五位一体”式的全面发展。事实证明，过度的崇拜和依赖工具理性实属不可取，这就要求重构政府能力评价体系和发展指标，打破“GDP神话”，转变“高消耗、低增长”的传统发展思维，这说明单一的依靠工具理性加以指导是行不通的，需要在工具理性中引入价值理性，以强化政府治理能力现代化的道德价值的正确性，继而保障政府治理能力现代化的实现。

政府治理能力现代化要求政府全面提升社会公共事务治理能力，包含处理人与社会、人与自然等多重关系的能力，那么以人为本也就自然成为政府治理能力现代化的核心价值之内涵，而公平正义程度乃是政府治理能力的重要评判标准，据此公正与平等、公平与正义等伦理价值必然纳入政府治理能力现代化的体系。工具理性对政府能力建设的效用，尤其是其技术手段和科学管理对政府能力提升的作用是毋庸置疑的，但工具理性只在乎其手段的有效性，却忽视其目的的正当性，倘若政府治理能力现代化建设过程中仅依据工具理性，那么政府治理能力建设很可能呈现单一化发展，政府治理能力现代化终归将是政府体制安排和结构设计从属于权力本位和效率至上的发展目标，政府公共服务提供者和公众利益维护者的现代性实质将成为一种可能性。

政府治理能力现代化的价值理性是政府行为主体在政府社会治理实践活动中对政府行为内在价值和追求的自觉意识，能否实现满足人民日益增长的多样性需求和维护多元化利益能力的提升是政府治理能力现代化的出发点，这就要求政府行为主体对政府治理能力现代化的发展及其核心价值有个正确的理解和充分的认识。不再把以往效率和秩序作为最高能力目标追求，而更加关注社会协调能力，多元主体互动能力，社会可持续发展能力，更加突出政府的社会服务能力，强化伦理道德价值在政府治理能力现代化发展中的规范作用。一个社会的健全必须建立在工具理性与价值理性的统一之上，或者说，工具理性应当从属于价值理性，在价值理性所提供的目标和前提下发挥作用，才是积极的〔8〕。在社会风险剧增、人类固有难题仍存的现实中，政府乃是社会风险的主要应对者，固有难题的主要处理者，解决问题的过程中工具理性面对社会危机、人文风险尤其是生态危机显得力不从心，需要价值理性的介入，以形成治理合力。因此，价值理性是对工具理性的伦理补救，在政府治理能力现代化中占据着不可替代的地位，发挥着重要的作用。诚然，价值理性的培育乃是政府治理能力现代化的必然，是政府治理能力现代化的重要保障。

三、政府治理能力现代化建设中的问题审视

以“治理”替代“管理”不是简单的词形转换，而是政府管理社会事务范式质的飞跃。治理的要义是以公民参与为基础，以多元互动为规则，以民主协商为路径，以合作共治为取向〔9〕。在以控制与管理为主要机制的中国传统行政体制下政府治理能力现代化对于政界和学界实属新颖的理念、陌生的事物，那么政府治理能力现代化转型中应注意些什么？在崇尚工具理性，追求“GDP神话”的现实中应处理好哪些关系？在价值理性日益觉醒的情境中，政府将何为？这一系列问题成为政府治理能力现代化建设中不可规避且须认真审视的重要环节。

问题一：何以保证政府治理能力现代化转型中权利的合法性？

政府治理能力现代化实质上是政府运用国家制度管理社会公共事务的能力，传统官僚体制是以工具理性为追求，效率为目的，合法性则是其得以维系的现实基础。依据马克斯·韦伯的观点，广大人民的认可和支持是合法性的基础，而广大人民的认可和支持是基于政府被赋予的责任和人民期望的既得利益而产生的。但在我国，由于传统封建思想残余尚未肃清，加之官僚体制根深蒂固，上下级之间的关系是基于对权威和命令的服从，集权制下上级组织集权形成了对下级的绝对权威控制〔10〕。上下级间的绝对权威控制成为各级部门获得既得利益的最大障碍，因此，政府组织机制成为各级政府利益博弈的场所。在权威的庇护下，政府间权力向上集中，责任却不断下移，最终导致上下级间权责失衡，政府组织间权力的合法性被逐渐扭曲，政府手中的绝对权力成为其逐利之利器。实际上，政府乃公共产品和公共服务的主要提供者，是人民利益和社会效用的维护者，但在社会治理中政府自利性日益觉醒，权力欲望不断膨胀，致使权威凌驾于责任之上的现象屡有发生，导致权力与责任的一致性难以保障。加之政府与公民间由于民主意识薄弱，部分政府服务精神淡化，使得政府与公民社会的利益格局不断改变；政府责任意识淡化，自利性凸显，导致权与责的合理性被打破，政府合法性也随之受到社会的质疑。而政府治理能力现代化要求政府从思想上就要树立公共服务意识，行为上凸显以民为本之精神，但现实中很多政府组织与政府治理能力现代化的要求相去甚远，政府组织间、政府与公民、政府与社会权责失衡，利益博弈愈演愈烈，这成为政府治理能力现代化之羁绊。此情此景之下，凸显政府、社会权利的合法性不容忽视，那么政府治理能力现代化转型中何以保证权利的合法性？

问题二：何以保证政府治理能力现代化转型中多元主体互动的平等性？

治理是一个多元互动的过程，多元主体参与是政府治理社会的重要规则，平等则是多元主体参与治理社会的前提，因此政府治理能力现代化单凭政府一己之力是无法实现的，多元主体参与公共事务管理必然成为政府治理能力现代化的重要机制。根据治理的要义，政府治理能力现代化的多元主体应包含政府、市场、社会、公民以及其他社会组织等，那么明确政府权责边界，分清政府、市场的域界，理清政府与公民间的关系，明晰政府与社会组织的职责就成为政府治理能力现代化之应然，也是政府治理能力提升与转型的重要体现。事实上，政府治理能力现代化转型是以维护社会公共利益为落脚点，社会效用最大化是其重要价值取向。因此多元主体间形成不同的价值与取向：政府是以人民根本利益为取向，社会稳定为追求；市场是以利润最大化为目标，经济效益是其追求；公民则以既得利益的实现为目标，利益最大化为追求；社会组织是以实现组织效用最大化为目标，利益最大化是其追求。现实中权利向政府集中，但政府缺位、错位、越位现象屡见不鲜；市场发育不良，经济秩序混乱已是事实；社会组织培育滞后，营养不良已无法避免；多元互动混乱无序、社会事务参与不足已是共识。处理各方关系时政府表现乏力，权责不清，加之“官本位”思想依旧盛行，政府往往凌驾于公民、社会之上。政府与市场的关系一直是我国政府体制改革的难点，一直以来政府与市场边界模糊，政府干预过多致使市场效用难以发挥，而市场机制不健全，市场发育不良，加剧了市场对政府干预和维护的依赖性，导致二者边界越来越模糊。此外我国社会组织培育滞后，社会组织对政府依赖有增无减，难以发挥其应有之功用，对政府唯马首是瞻，助长了政府的自利性，进而消减了自身的主体性。进而政府与公民、社会、市场、组织在运行中在地位上和心理上难以实现平等对话，实际上政府是最强势的主体，市场次之，而公民则处于弱势。而政府治理能力现代化转型离不开社会多元主体的参与，政府治理能力现代化要求多元主体通过民主协商实现平等参与，以彰显政府治理的公平与平等，那么政府治理能力现代化转型中如何确保多元主体互动的平等性，以实现政府治理能力现代化转型？

问题三：何以保证政府治理能力现代化转型中政府行为法治化？

政府治理能力现代化体现的是政府权利与法治的统一，体现了政府治理能力建设的法治化和制度化的要求。“法治精神”在国家治理体系中集中表现为宪法和法律具有最高权威，法制保持高度统一，一切社会关系都毫无例外地被纳入宪法和法律的范围加以调整，依法建立的各项制度具有可靠性、稳定性和可预测性等等〔11〕。本质上而言，治理有别于传统的管理，传统管理体现为人治，而治理则体现为法治，因此法治化程度成为了判定政府治理能力现代化的有效评价标准，法治化也成为政府治理能力现代化应有的题中之义。政府治理能力现代化的法治化主要体现在政府行为之上，但现今工具理性与价值理性脱耦，上千年的封建思想残余依旧存在，国内民主环境尚未全面建立，人治色彩依旧浓厚，法治理念尚未完全建立，政府行为法治化机制依旧不完善。究其原因有二：其一，法治环境培育滞后，政府依法行政能力建设缓慢；其二，公民法治意识淡薄，尚未摆脱唯权、唯上思想的束缚。法律赋予政府行为的合法性与权威性使政府行为易凌驾于法律之上，公权力成为政府行为强权的支撑，进而造成对法治的蔑视，影响着政府治理能力的提升与转型。倘若诸如此类的政府行为不止，政府治理能力现代化之路将布满荆棘，人治大于法治无法从根而治，法治化道路也漫漫，政府行为合法性也将削弱，那么在政府治理能力现代化转型中何以保证政府行为的法治性？

问题四：政府治理能力现代化中何以保证政府公共事务治理的公共性？

政府是社会公共事务治理者，社会公共事务以合作共治为主要取向，治理方式体现的是工具理性，合作共治又彰显了政府公共性，公共性是政府的本质属性也是其价值理性之所在。但现实中政府也具有自利性，自利性的膨胀使得社会规范的行政逻辑被打破，公权力逐渐控制在少数人手中，并成为一种谋取利益的工具，工具性凸显，随之政府的公共性被削弱。受传统行政模式和执政思维的影响，强权政治依旧是政府行政的主要理念和形式，政府难以确保公平执政，政府机构难以保证公共事务治理中的公共性。因此加剧了工具理性与价值理性在公共事务治理中的脱耦概率，致使公众利益诉求难以得到实现，公民权益难以得到保障，民主建设流于形式，形成了“官不为民、民不信官”的局势，最终导致政府自利性遮蔽了公共性，公共事务治理中公权力出现了“私有化”，最终形成了“强势政府，弱势社会”的反差格局，那么在政府治理能力现代化转型过程中何以确保政府公共事务治理中的公共性？

综上可知，政府治理能力现代化建设与转型中，从思想到行为，从软件到硬件均存在重重迷思，进而影响和制约了政府治理能力现代化进程。从根本上讲，是政府能力建设过程中理性价值的脱节，最根本的是工具理性与价值理性脱耦。可见，工具理性与价值理性是国家治理现代化不可忽略的重要因素，是政府治理能力现代化建设与转型的重要量纲，那么在政府治理能力现代化建设过程中实现工具理性与价值理性的耦合势在必行，也是政府治理能力现代化之诉求。

四、工具理性与价值理性的弥合：政府治理能力现代化之诉求

政府治理能力现代化必然建立在理性基础之上，囊括工具理性和价值理性，若偏废任何一方，将会使政府治理能力现代化建设呈现病态化发展。因此，在国家治理体系现代化的现实语境下，工具理性和价值理性的弥合成为政府治理能力现代化的内在价值诉求，理念的更新与方式的转变也自然成为政府治理能力现代化的内在要求。

工具理性是政府治理能力现代化不可或缺的价值导向和工具支持，因此，应充分依托工具理性，建立科学、合理的政府治理能力建设机制。在工具理性的指导下充分利用工具性、技术性的规制工具和规范性工具设计更为科学、更加理性，合乎以人为本的规范和制度，塑造良好的社会治理环境，锻造适宜的政府治理能力现代化发展机制。但建立政府治理能力现代化发展机制并非是完全摒弃现有的政府管理机制和体制，完全放弃既有的社会事务管理规范和方法，而是合理转变社会管理理念，在制度设计与制度实行时将工具理性和价值理性科学合理地弥合与统一，使所设计的制度更加合乎政府治理能力现代化的发展要求，强化政府执行力并不断提升，真正体现以民为本、执政为民的政府治理能力现代化价值诉求。

政府治理能力现代化发展过程中要不断提升多元主体参与的互动能力与引导能力。十八届三中全会上设计了“党委领导、政府主导、社会参与”的社会治理模式，其核心是打破政府统管社会的格局，合理引导多元主体参与社会公共事务的管理。多元主体参与是政府治理能力现代化的重要形式和规则，多元主体参与可以弥补政府包揽一切的单一主体所带来的不足，各主体之间可以形成相互监督、相互促进、合作共治的格局，这有利于政府体制的完善，有利于弥补社会服务价值经验缺失的不足与公共服务主体责任缺失的弊端。但多元主体参与之关键是处理好多元主体参与的平等性与合理性，这就要求完善国家法律法规，强化政府法治能力，确保多元主体参与的主体性；将价值理性在政府职能中逐渐强化，使之与工具理性弥合并形成合力，以不断强化政府宏观引导、科学决策、社会服务等能力。

政府治理能力现代化其关键在于人的现代化，而人的现代化关键在于思想理念的不断更新。这就要求政府树立正确的效率观，摒弃以牺牲公众利益来实现效率的传统行政价值观，在追求效率性目标的过程中，强化行政行为的有效性和科学性，排除非理性因素的制约，以科学的方式、理性的态度加以管理。同时，树立法治观念，学习、掌握和运用现代“法治思维和法治方式”提升解决社会重大问题和复杂难题的能力。变控制为协调，强化组织协作意识，增强政府处置各种突发性事件的应急反应能力。强化社会服务观，培育行政人员服务观，通过“道德内化”“品行修炼”等精神性力量化解社会矛盾，解决社会治理中的价值冲突和利益冲突；加强自我道德修养，强化职业道德，努力营造诚信、自信、有爱的社会环境，积极吸收和利用社会正能量，积极建设服务型政府，不断提升政府公共服务能力，以实现政府治理能力现代化转型。

综上所述，在我国社会转型时期，政府治理能力现代化的提出对政府能力建设提出更新、更高的要求，既有对工具理性的再审视，也有对价值理性的再定位。工具理性和价值理性是政府治理能力现代化的重要指导和工具，二者缺一不可，只有将工具理性和价值理性科学合理地弥合与统一，政府治理能力现代化的内在价值诉求才可能真正实现。政府治理能力现代化是一个漫长而有序的过程，政府治理能力现代化问题是国家治理体系现代化的重要组成部分，价值理性是政府治理能力现代化之保障，而工具理性则是其转型之前提，唯有将二者有机弥合，政府治理能力现代化才能由理念变为现实。实际上，治理现代化转型是一个时代性的新课题，研究尚处长旅之始，因此，是政界不容忽视的问题，更是学界的重要使命。

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