中小企业民间借贷监管及其完善

费艳颖，赵夏青

（大连理工大学 人文与社会科学学部，辽宁 大连，116024）

一、问题的提出

我国自古以来就有民间借贷的历史传统。民间借贷产生于熟人社会，是基于血缘、地缘等因素，通过熟人社会介绍、一带一等模式逐步扩大而来。民间借贷相较于正规金融借贷而言，有如下独特优势：其一，借款时间灵活，可根据需要自由规定；其二，借贷门槛低，无需提交各种财产证明等材料；其三，无需缴纳税款、灵活便捷。在现行体制下，中小企业存在着贷款难、贷款渠道狭窄等问题。在我国，中小企业的数量占企业总量的99%，每年生产总量占国家GDP总量的60%，城镇就业岗位的80%更是由中小企业提供。尽管中小企业对国家经济发展做出如此贡献，他们能够得到的银行融资却不到10%。[1]因此，在中小企业对资金迫切需求的情形下，民间借贷日渐成为中小企业获得资金的重要来源。

民间借贷在为中小企业贷款带来便利，提高融资效率，优化资源配置的同时，也极易引发金融风险。近年来,随着中小企业民间借贷活动的活跃与规模扩大，民间借贷纠纷大量爆发，基于民间借贷而引发的集资诈骗案件更是屡见不鲜。以上海市第二中级人民法院为例，其受理的民间借贷纠纷案件逐年攀升，2011年至2015年这五年时间里，案件数量增长将近一倍。[2]

完善中小企业民间借贷监管，有利于防范民间借贷金融风险。首先，有利于降低中小企业的财务负担。短期性的民间借贷为中小企业解决了融资难问题，但由于其高成本性，导致规模小、管理水平较低的中小企业的经营利润不足以偿还高额利息，使其增加对民间借贷的依赖性，极易出现“以贷还贷”的现象，扰乱民间借贷市场金融秩序。[3]其次，有利于防止民间借贷机构出现信用危机。中小企业规模小、资金少的特点使得民间借贷对中小企业的担保要求较低。当中小企业出现资金链断裂导致偿债不能，又不具有足额担保时，民间借贷机构从社会中吸收的资金就难以回笼，造成民间借贷机构的信用危机，引发金融风险。最后，有利于降低中小企业民间借贷对正规金融市场带来的负面影响。民间借贷的独特优势使得中小企业民间借贷市场分流了大量资金，影响正规金融机构吸收公众存款总量的增加，增大其吸收存款难度，给经营活动带来压力，扩大其经营成本。不仅如此，当银行贷款到期时，中小企业将通过民间借贷筹集到的资金归还银行贷款，同时又申请新的贷款用于归还民间借贷资金的行为，增大银行面临的资金风险。由此可见，加强对中小企业民间借贷活动的监管，规范民间借贷行为，维护金融秩序显得十分重要。

二、中小企业民间借贷监管的现有模式

民间借贷的监管模式是指由负有监督与管理权利的国家相关部门或者民间借贷行业协会从市场准入、市场退出、利率限制等方面对中小企业民间借贷活动予以监管的形式。[4]其目的旨在规范中小企业在民间借贷过程中的交易行为，推动民间借贷市场有序发展，稳定国家金融秩序。当前，我国对中小企业民间借贷活动的监管已初步形成以政府监管为主，行业协会自律性监管为辅的民间借贷监管模式。

（一）政府监管占主导地位

政府监管是指政府通过制定专门的法律法规，依法对中小企业民间借贷活动进行监督和管理的行为。在我国，政府对中小企业民间借贷的监管起到了主导作用。根据相关法律法规的规定，我国对中小企业民间借贷监管的政府部门从中央到地方涵盖了中国人民银行、银监会、公安部门、商务部门、财政部门、证监会、工商部门、各级地方政府等。国家通过出台《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》和《银行业监督管理法》，将非法金融机构与非法金融业务的监管权归属于中国人民银行和银监会。地方政府则通过设立金融办公室对中小企业民间借贷活动予以监管。2008年银监会发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》，规定“凡是省级政府能够明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。”由该规定可见，地方金融办或者相关机构对小额贷款公司实施的民间借贷活动享有监管权。典当行业则是由商务部门以及公安部门对其进行监管。随着金融业分业监管的落实，证监会对凡涉及未经批准发行股票、债券等的行为予以监管。保监会对未经批准从事保险业活动的行为予以监管。此外，司法机关也在中小企业民间借贷活动中发挥监管作用。由法院对陷入民间借贷纠纷的中小企业提供民事救济，保障中小企业正常运营。公检法三机关根据《刑法》所规定的“非法吸收公众存款罪”、“集资诈骗罪”等条款，对从事犯罪活动的中小企业予以刑事打击。

（二）行业协会自律性监管发挥辅助功能

中小企业民间借贷行业协会自律性监管是指由行业内部的从业人员以及民间借贷机构自发形成的行业协会，根据一定的行业规范性文件进行自我管理、自我约束。我国长期以来对金融市场的监管都是由政府监管占据绝对主导地位，政府对金融资源拥有绝对的控制力。但是，为了更好地推动中小企业民间借贷市场的发展，发挥市场的自我调节功能，我国已有许多地方在其民间借贷行业内部自发形成民间借贷行业协会，对当地中小企业民间借贷市场予以监管。行业协会通过制定较为详细的规范性文件，规范中小企业与民间借贷机构及其从业人员间的借贷行为。对违反规范性文件的借贷行为，行业协会可采取一定的惩罚措施，以提高行业监管的效率，弥补政府宏观调控的不足。行业协会自律性监管基于其专业性和灵活性成为了对政府监管的重要补充，通过与政府监管相互配合，推动中小企业民间借贷市场良性发展。

三、中小企业民间借贷监管存在的主要问题

（一）监管部门职责不清

我国对中小企业民间借贷的监管存在主体分散，各监管部门职责不清、多头领导等问题。国务院在1998年颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中规定，非法金融机构和非法金融业务活动由中国人民银行予以取缔。地方人民政府负责组织、协调、监督与取缔有关的工作。而于2004年开始实施的《银行业监督管理法》中规定，对非法金融机构和非法金融活动，由银监会予以取缔。这表明银监会对中小企业从事民间借贷活动也负有监督管理职责，从而形成了中国人民银行与银监会对中小企业民间借贷市场共同享有监管权的局面。但是，这两部规范性文件并未明确区分中国人民银行与银监会之间的职责界限，也无法律规定如何协调两者间的权限问题。地方政府下设的金融办由于在法律上没有明确的职责界定，导致其与中央金融监管部门在地方的派出机构间容易产生职权交叉的问题，使得国家宏观调控与地方经济发展之间存在不协调。此外，基于民间借贷的复杂性，具体监管主体会因类型的不同而有所区别，但是法律并未明确规定各监管主体间的监管职责，且常常存在对某一类型的民间借贷行为的监管以某一监管主体为主导，其他监管主体予以协作的情形。这也从侧面表明我国对中小企业民间借贷尚未建立统一的行政监管体系[5]，使得在对中小企业民间借贷进行监管时，存在职责交叉、多头监管的问题，降低政府的监管效率。

（二）事前、事中行政监管措施缺位

对中小企业民间借贷监管的重心应当是风险管控，但就目前而言，我国对中小企业民间借贷的监管只在事后采取行政处罚措施，事前、事中行政监管措施缺位。根据《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》的规定，中国人民银行对设立非法金融机构或者从事非法金融业务活动，尚不构成犯罪的，采取没收非法所得并处罚款或单处罚款等措施。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分。对构成犯罪的非法民间借贷活动，由中国人民银行送交公安机关予以立案侦查，追究其相应的刑事责任。而银监会所采取的措施与中国人民银行采取的相类似。在《银行业监督管理法》中，银监会也只是对擅自设立银行业金融机构或者非法从事银行业金融机构业务活动的予以取缔、没收违法所得或者处以罚款。构成犯罪的，由公安机关依法追究其相应的刑事责任。可见，我国对民间借贷的监管除了刑事责任追究外，只在事后采取行政处罚措施予以规制非法行为。此外，在实践过程中，行政监管部门对中小企业民间借贷活动的监管采取“三不政策”，即不审批不登记、不出问题不管、不诉不理，只有在出现风险后，才将其直接界定为“非法集资行为”。[6]这种对中小企业民间借贷活动采用的“事后非法性质的认定与取缔”导致其无法从事前、事中角度对中小企业民间借贷活动予以监管，不利于中小企业规避金融风险。

（三）行业协会自律性监管作用发挥不力

我国对中小企业民间借贷的监管呈现出“一放就乱，一管就死”的治乱循环。这与我国金融监管过于追求安全价值，保障金融安全的取向有关。政府通过加强对中小企业民间借贷活动中的交易主体以及交易行为的监管，使得交易主体与交易行为被限缩在一较小范围之内，将许多风险较小的交易主体以及交易行为排除在中小企业民间借贷市场之外。[7]这种过分追求安全价值的监管方式有碍于中小企业民间借贷的正常发展。而民间借贷作为中小企业资金融通活动的方式之一，其本质上属于市场行为，因此，在强调政府监管的同时，应当重视发挥行业协会自律性监管的辅助作用。中小企业民间借贷行业协会是由行业内部成员根据一定的行业规范性文件自发组成，其在掌握民间借贷行业信息，应对突发金融风险方面更具优势。而在现行的监管体制下，我国对中小企业民间借贷的监管主要依靠政府行政管理部门，行业协会能够发挥其自治能动性的空间较小，无法充分发挥自我调节功能，优化资源配置，不利于中小企业民间借贷市场的健康发展。

四、完善中小企业民间借贷监管的对策

（一）建立中小企业民间借贷监管体系

加强对中小企业民间借贷监管的首要问题就是明确规定监管机构，以及监管机构的监管职权和程序，建立中小企业民间借贷监管体系，真正将中小企业民间借贷纳入有效的监管体制。[8]因此，下放监管权到地方政府[9]，构建以地方政府监管为主导、地方银监局和中国人民银行地方派出机构相协调的行政监管体系。由于我国中小企业民间借贷活动具有很强的地域性，其往往发展于熟人社会，以温州、鄂尔多斯尤为典型，因此，地方政府对当地中小企业民间借贷市场具有更为清晰的整体把握。且相较于其他金融监管机构而言，地方政府对本地的中小企业民间借贷市场拥有更强的实际控制能力。其次，地方政府作为行政管理部门，对当地经济发展及其金融风险防御问题更加敏感，因而其对维护当地金融市场的稳定，防范由中小企业民间借贷活动引发的金融风险具有更强的监管积极性。最后，基于中小企业民间借贷活动具有的地域性特征，地方政府部门可以因地制宜，在不违背上位法的前提下，制定更符合当地中小企业民间借贷市场发展的监督管理办法，规范中小企业民间借贷行为，降低金融风险。

地方银监局作为银监会的派出机构，属于专业性的监管机构，可对当地中小企业进行业务指导以及规范具体交易行为，并对行业协会的活动进行指导和监督，提高对中小企业民间借贷的监管效率。地方银监局可根据当地中小企业民间借贷市场的特点，在银监会赋予的权限范围内制定适宜的管理办法，充分发挥地方银监局对地方政府监管的补充作用。在中国人民银行建立起一套相对完善的指标监控体系基础之上，由其在地方上的派出机构负责跟踪检测当地中小企业民间借贷的利率、规模、走向等内容[10]，及时掌握中小企业民间借贷的资金量、资金流向以及利率水平，为政府制定经济政策和中小企业进行民间借贷活动提供准确依据。综上，各部门分工明确，并在权限范围内发挥专业优势，实现优势互补，充分发挥各部门对中小企业民间借贷市场的整体监管作用，从而推动我国金融市场的快速发展。

（二）健全“事前—事中—事后”监管措施体系

鉴于对中小企业民间借贷的监管核心在于风险管理，政府监管应当更加重视从事前、事中角度对中小企业民间借贷的引导与风险提示。事后的行政处罚只是一种对既存行为的惩戒手段，无法实现规避金融风险的目的。因此，我国应当采用非权力性的服务以及指导类行政措施加强对中小企业民间借贷的事前、事中监管，更多地体现对业务及风险规避的专业性监管。加强事前的行政指导，对中小企业民间借贷可能存在的系统性或者区域性风险发出预警信息，促使中小企业及时采取风险规避措施，减少损失。建立中小企业民间借贷登记备案制度，特别是对融资规模较大的中小企业实行强制性登记备案。通过事前审核，控制并引导中小企业理性融资，提高对中小企业民间借贷活动的可调控性。此外，在交易过程中，对存在金融风险的中小企业或者民间借贷机构，政府主管部门可采取对负责人进行约谈、风险提示、责令限期改正以及公布名录等行政措施，实现对中小企业民间借贷的多样化监管。政府通过从事前、事中以及事后三个角度完善监管措施，降低中小企业在民间借贷过程中面临的金融风险。

（三）加强行业协会自律性监管

由于我国中小企业民间借贷行业协会在发挥自律性监管方面存在缺陷，因此，应当在以政府监管为主导的基础上，重视发挥行业协会在监管中的积极作用，弥补政府宏观调控的不足。由中小企业民间借贷行业协会根据行业特点，制定自律性规范性文件，规范行业内部成员的交易活动。制定行业违规惩戒措施，对行业内部成员违反法律法规、行业协会规范性文件的行为予以包括罚金、警告、市场禁入等措施在内的惩处，保障行业协会监管职能的有效履行。但是，为了确保行业协会内部规范性文件不与法律、行政法规的禁止性规定以及社会公共利益相违背，行业协会应当向银监会予以报备，经过异议期后方可生效。采集中小企业进行民间借贷活动的交易信息，对借贷行为予以登记，从而便于行业协会对中小企业的民间借贷行为实施追踪监管。通过对借贷行为的追踪监管，及时向中小企业或者出借人披露存在问题的借贷行为，降低当事人因借贷双方信息不对称所引发的金融风险。行业协会还应当接受当事人投诉，对民间借贷纠纷予以调解，缓和中小企业与出借人间的紧张关系，在必要时可提供法律援助。此外，行业协会还应当加强与政府监管部门的沟通协商，及时向政府监管部门反映行业内部相关信息，保护中小企业民间借贷主体的利益。因此，充分发挥行业协会自律性监管的作用，在政府监管主导下，推动中小企业融资，管控金融风险，促进中小企业健康发展。

随着经济的快速发展，单纯依靠正规金融的资金借贷已无法满足中小企业的融资需求。中小企业民间借贷的产生与规模扩大，为中小企业解决融资难问题提供了新的路径。但是，我国对中小企业民间借贷活动的监管还存在一定的缺陷，这为中小企业民间借贷风险的产生埋下隐患。因此，必须从建立健全行政监管体系入手，明确中小企业民间借贷的监管机关及其监管职能。健全“事前—事中—事后”监管措施体系，加强对中小企业民间借贷的风险管理及风险预警，提高政府对中小企业民间借贷的监管能力。此外，充分发挥行业协会对中小企业民间借贷自律性监管的作用，完善以政府监管为主，行业协会自律性监管为辅的中小企业民间借贷监管模式，规范中小企业民间借贷行为，为中小企业从事民间借贷活动保驾护航。

参考文献：

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[2]信息来源:上海市第二中级人民法院《2011-2015年民间借贷审判白皮书》,http://www.hshfy.sh.cn/sfzkw/gweb/xxnr_view.jsp?COLLCC=2388125499&pa=aaWQ9MjAwM DMyMTkmeGg9MSZmcGRkbT1GWVFTVzE0ODEwMjE3 MzA2MzUmcGRkbT1GWVFTVzE0ODEwOTg1Nzg0NTE mbG1kbT1BSjAxMwPdcssPdcssz,[2017-11-1].

[3]闫夏秋，邵桦毅.我国民间借贷危机及防范对策建议——以中小企业民间融资为视角[J].征信,2013,31(07):67-70.

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[10]高孝欣.我国民间借贷的发展现状与规范化研究[J].经济地理,2013,33(12):42-48.