日本食品垃圾循环制度构建及其对中国的启示

施锦芳，李博文

（1.东北财经大学 辽宁（大连）自贸区研究院，辽宁 大连 116025；2.东北财经大学 国际经济贸易学院，辽宁 大连 116025）

近年来，实现发展经济和保护环境双赢是世界各国面临的重大课题。纵观世界主要发达国家工业化过程，均经历了“大量生产、大量消费、大量废弃”的线性经济增长模式和“先污染，后治理”的工业化道路，并付出了沉重的环境代价，日本也不例外。在二战后为赶超当时的欧美发达国家，日本在全国范围内进行产业复兴，通过十余年的追赶一跃成为世界第二大经济大国。然而在实现经济快速发展的同时，日本过度依赖“大量生产、大量消费、大量废弃”的经济增长模式，引发了四大公害及严重的环境问题。日本政府开始重新思考经济发展模式，选择由线性经济增长模式向“最佳生产、最适消费、最少废弃”的循环型经济发展模式转变。2000年日本政府还将“实现发展经济和保护环境双赢”定为长期治国方针。

为推进循环型经济发展模式，日本政府在2000年颁布的《循环型社会推进基本法》的基础上，先后出台了两部综合法律和七部特定法律。其中，2001年4月日本政府正式实施《食品再生利用法》，并于2007年进行了修订。该法旨在解决食品浪费严重、食品垃圾回收利用率低以及食品垃圾带来的环境污染等问题。《食品再生利用法》问世至今十六年，日本已经形成了较为完善的食品垃圾循环利用体系，成为了发达国家食品垃圾循环利用的领头羊。

日本战后十八年经济高速增长时期经历的资源短缺、环境污染严重问题与中国目前面临的难题有诸多相似之处。因此，研究日本食品垃圾循环利用制度对中国全面推进循环经济建设具有十分重要的意义。本文将从宏观角度，首先追溯日本食品垃圾循环利用发展历程，然后从立法体系和推进措施角度对日本食品垃圾循环利用制度展开详细分析，最后结合中国食品垃圾循环利用现状提出相关政策建议。

一、日本食品垃圾循环利用发展历程

日本食品垃圾处理经历了从初期的简单分类处理到现今的循环利用，整个过程大致可以分为以下三个阶段：

（一）简单分类处理阶段（1900—1954年）

为了改善公共环境，预防疾病的传播，日本于1900年颁布了第一部关于废弃物处理的法规：《污物扫除法》，该法明确规定了废弃物的收集与处理方法。在法律支撑下，日本在全国范围内建设废弃物回收站，对废弃物进行统一集中回收，之后由人工将废弃物分为食品垃圾和非食品垃圾。其中，食品垃圾进行堆肥处理后用于农业生产，非食品垃圾则进行掩埋处理。1954年，在《污物扫除法》的基础上，日本政府出台了《清扫法》，同时废除了《污物扫除法》。在该法律支撑下，日本在全国范围内推广有机垃圾堆肥处理技术。但由于堆肥技术普及率较低、堆肥技术不成熟导致堆肥效率低下等原因，实际推广后并未达到预期的效果。

（二）混合填埋处理阶段（1955—1967年）

第二次世界大战之后，日本经济步入复苏阶段，发展制造业成为日本政府恢复经济的主要手段，伴随着以制造业为主的“大量生产、大量消费、大量废弃”经济模式的运行，国民经济获得了飞速的发展，使日本一跃成为世界第二大经济大国。同时，随着人们生活水平的不断提高，大量农村人口涌向城市。城市化水平获得较快提高的同时，也引发了城市垃圾大量堆积的问题。伴随经济的进一步发展，生产工艺和产品种类日趋多样化，城市垃圾的结构和成分也越来越复杂。这一阶段，垃圾简单分类处理模式由于效率低、实际操作性不强，逐渐被混合填埋处理模式取代。随着东京湾垃圾填海事件①1957年，由于混合填埋模式的发展导致日本可填埋用地逐渐枯竭，生态环境恶化，因此日本政府决定将东京湾附近的一个海水浴场改为垃圾填埋场，处理过量产生的城市垃圾，并且缓解可填埋用地的紧张。这种做法持续到1967年，城市垃圾填海形成了一座“垃圾岛”，给周边海洋渔业和生态环境带来严重污染。在日本民众的反对下，日本政府最终停止垃圾填海行为，重新修复周边生态环境，并最终将这座“垃圾岛”改建成了公园。的出现，混合填埋模式暴露出较大缺点：一是日本国土资源有限，可填埋用地逐渐枯竭；二是工业垃圾和城市垃圾混合填埋处理，严重危害生态环境。

（三）混合焚烧处理阶段（1968年至今）

随着东京湾垃圾填海被迫停止，可用于填埋的场所日渐枯竭。日本政府开始采取垃圾混合焚烧作为城市垃圾处理的主要模式。这一模式一直沿用到今天。现今，日本政府在转变城市垃圾处理模式的同时，逐步建立并完善相应的法律、政策及管理制度，为日本食品垃圾循环利用的推进保驾护航[1]。

二、日本构建完善食品垃圾循环利用法律体系

作为世界上循环经济和食品垃圾循环利用立法最完善的国家，日本通过建立健全相关法律法规体系，为食品垃圾循环利用营造了良好社会环境。并在法律制度的规范下，明确了政府、大型企业、家庭部门、垃圾回收公司等不同主体之间的责任与义务，由此为日本食品垃圾循环利用实践提供了法律保障和方向指引。

（一）食品垃圾循环利用立法

日本政府为推进循环经济和食品垃圾循环利用，颁布了一系列法律法规。首先是制定了一部基本法：《循环型社会推进基本法》；然后在基本法的基础上又颁布了两部综合性法律：《废弃物处理法》和《资源有效利用促进法》；之后又出台了七部特定法律，其中就包括一部《食品再生利用法》[2]。

2000年6月日本制定了《食品再生利用法》，并于2007年6月进行了完善和修订。修订后的《食品再生利用法》将“食品垃圾”定义为：一是在食用过程中，不能再用作食用、被废弃的食品②在《食品再生利用法》颁布之前，日本政府对食品垃圾的实际情况作了分析和调查：日本每年全国的生活垃圾总量为5000万吨，其中食品垃圾近2000万吨，相当于两年的稻米产量，其中：家庭生产1000万吨，餐饮业产生600万吨，食品加工业产生340万吨。，二是在食品加工制造过程中，不能用以食用的副产物及剩余物。根据2008年5月修订的《废弃物处理法》，废弃物（即垃圾）可以分为一般废弃物和产业废弃物两大类。进一步细分，食品垃圾属于一般废弃物。其中食品垃圾通常根据来源又被分为一般食品垃圾（来源于食品生产和流通企业）、餐厅食品垃圾（来源于宾馆酒店、饭店和大型餐厅）和厨房食品垃圾（来源于居民家庭）三大类。

（二）法律明确界定各主体责任

《食品再生利用法》明确规定了政府、大型企业、家庭部门、垃圾回收公司各个主体的责任和义务。

首先，该法规定了政府在食品垃圾循环利用体系中的责任和义务：第一，地方政府不仅要负责建设食品垃圾回收设施，还要制定该地区食品垃圾处理计划。政府以委托形式委托垃圾回收公司处理厨房食品垃圾，包括分类收集、运输以及最终处理。政府以许可形式许可垃圾回收公司处理企业系统的一般食品垃圾；第二，实施绿色采购政策。政府采购的绿色标准不仅要求末端产品符合环保技术标准，而且规定产品全生命周期的各个环节均需符合环保要求。政府实施绿色采购政策，有利于引导社会大众的绿色消费理念，促使生产者利用食品垃圾进行绿色生产[3]；第三，建立企业申报、审批系统。对于开展垃圾循环利用示范企业，首先要在主管部门进行申报，并提交循环利用项目规划，经过主管部门的审批后记录在案，以方便日后监督管理。同时，政府对于这类企业应给予财政和税收的政策倾斜；第四，建立食品垃圾循环利用检测体系。政府应建立一套商业标准作为企业决策的依据，促进企业对一般废弃物尤其是食品垃圾的循环利用。同时，相关主管部门应该对企业给出指导和建议。对于食品垃圾产生量超标的企业给予相应的处罚。

其次，企业和家庭在流通和消费环节减少食品垃圾是分担食品垃圾处理责任的主要手段。大型企业如超市、餐厅等是食品垃圾的主要产生地之一。《食品再生利用法》规定，这些企业必须对其产生的食品垃圾进行分类后，自行收集并且运输到垃圾回收公司或者委托具备许可资格的垃圾回收公司处理，并根据食品垃圾的类型和数量支付相应的费用。

再次，居民家庭产生的厨房垃圾具有分布广、单位数量小的特点，这给食品垃圾的收集工作增加了难度。因此日本政府在鼓励居民节约粮食、提高食品利用率的同时，鼓励居民将厨房食品垃圾分类后，对其中一部分进行堆肥处理，不宜进行堆肥处理的分类后按照规定的时间自行送到食品垃圾回收站，再由垃圾回收公司统一回收。

最后，垃圾回收公司负责集中处理食品垃圾，主要措施如下：第一，将食品垃圾制成肥料和饲料，供应给农场，农场生产的蔬菜和家禽再供应给居民家庭和餐饮企业；第二，利用沼气发电技术处理食品垃圾生产电能；第三，将使用过的食用油提炼成生物柴油，供垃圾回收车使用；第四，制成可降解塑料，减少污染[4]。

三、日本食品垃圾循环利用推进措施

以食品垃圾循环利用相关法律法规体系为本，日本政府围绕减量化、再资源化、再能源化出台了食品垃圾循环利用的具体措施，旨在通过这些推进措施促进日本食品垃圾循环利用，最终实现经济社会全面可持续发展。

（一）食品垃圾减量化

日本政府鼓励企业积极研发新工艺使剩余食材得以充分利用。例如，西友公司将接近保质期的奶制品和豆制品低价出售给本公司员工；克尤比公司开发出了鸡蛋壳全面回收利用的新技术：该公司每年使用大量鸡蛋，产生的鸡蛋壳约占该公司每年食品垃圾总量的四分之一，由于鸡蛋壳的主要成分是碳酸钙，洗净后的鸡蛋壳经干燥粉碎后可作为土地肥料出售给肥料公司。鸡蛋壳内层的壳膜成分为蛋白质，对人的皮肤有柔化美白功能，将其作为化妆品原料销售给日化企业。随着鸡蛋壳回收利用技术的日渐完善及推广，克尤比公司产生的鸡蛋壳基本全部得到回收利用，这不仅为该公司减少了食品垃圾的产生量，更创造了可观的经济收益[5]。另一方面，在减少食品垃圾产生和食品垃圾循环利用的基础上，日本还注重对不能进行循环利用的食品垃圾进行减容处理。如垃圾场填埋食品垃圾之前，利用有害成分去除技术、无机成分再生利用技术等对食品垃圾进行减容化处理。

（二）食品垃圾再资源化

从另一视角而言，垃圾可被视为错置的资源，日本政府大力支持企业围绕食品垃圾再资源化，企业相继推出了诸多创新举措。第一，部分食品垃圾可被制成可降解塑料。与以淀粉为原料生产可降解塑料相比，以食品垃圾为原料的生产成本大幅度下降，且随着技术的成熟，在生产农业薄膜等方面得到了大量的应用。第二，日本许多企业将食品垃圾进行堆肥化处理。例如：餐饮企业莫托公司规定旗下各餐厅要将顾客剩余的食物就地进行堆肥化处理，然后出售给肥料公司；食品零售企业米尼斯托普公司也规定东京地区的食品店必须将过期食品就地堆肥化处理后出售；大英公司在关东地区的蔬菜零售店与附近郊区的菜农进行合作，蔬菜零售店将产生的食品垃圾送到临近郊区的菜农制成堆肥，菜农再将用堆肥生产的绿色蔬菜供应给蔬菜零售店；CAS公司为了加强食品垃圾的循环利用，将食品加工厂、餐厅、大型超市产生的食品垃圾统一收集运输到肥料公司，再将生产的肥料卖给菜农，菜农生产的绿色蔬菜再供应给食品加工企业和食品零售企业。上述做法不仅有效提高了食品垃圾再资源化率，也使物流企业获得了发展，从中受益。在日本政府的号召下，居民家庭部门也积极采取食品垃圾就地堆肥处理，购买垃圾处理机将生活垃圾制成肥料供自家庭院绿化使用。第三，将食品垃圾制成饲料。饲料化处理技术经过多年的研发和应用，现已成为食品垃圾处理相对成熟的技术之一，在日本得到了广泛地推广和应用。食品垃圾经过送料、粉碎、分选、预热、减压、加热脱水、干燥、固有分离等环节，含油部分经过沉淀和提炼可以作为生物柴油或肥皂的生产原料，剩余固体部分经过压缩后出售给饲料厂制成饲料。酒店企业新奥塔尼公司将旗下所有酒店产生的食品垃圾利用干燥剂进行干燥脱水处理后出售给饲料厂制成鸡饲料；雾岛高原啤酒公司自主研发出“GEN2”菌，其具有同时分解油和碳水化合物的能力，尤其是其强大的脂肪分解能力，将混合食品垃圾和废油加入此菌后进行搅拌，24小时后即可将其分解成可食用饲料，并且分解装置简单，成本低廉，具有极大的推广价值[6]。

（三）食品垃圾再能源化

由于食品垃圾具有生物质能属性，故可以能源化利用。将食品垃圾进行发酵后产生的沼气，输送到热电联产设备，产生的热能循环返回沼气发酵池，不但能够提供保温能源而且提高了产气效率。产生的电能一部分自用，另一部分出售给电力公司。剩余的沼液和沼渣经过二次处理达到排放标准后，再排放到公共下水道。食品垃圾沼气发电技术对于食品垃圾的种类、质量要求较高，因此，食品垃圾分类为其能源化利用奠定了重要基础。例如：废弃食用油如果回收、处理得当可被制成生物柴油。日本政府通过法律和市场双重手段，使废弃食用油得到了较好的回收和利用。《食品再生利用法》明确规定，餐饮企业和家庭部门不能将废弃食用油排放到下水道，需将废弃食用油与其他食品垃圾分开保存，定期自行送到废油回收站。日本政府为了鼓励餐饮企业和家庭部门对废弃食用油的分类和回收，在许多城市增加了废油回收站的数量。垃圾回收公司对废弃食用油进行统一回收，然后高价转卖给政府，日本政府将废弃食用油提炼后制成生物柴油，提供给垃圾运输车使用。而垃圾运输车所需燃料，如果按照市场平价购买，会大大高于生物柴油的价格。这样一来，日本政府通过价格杠杆增加了市场对生物柴油的需求[7]。

四、对中国的启示

（一）中国食品垃圾回收现状及存在问题

1.食品垃圾量巨大、资源化率低

中国每年的食品垃圾产量巨大，2013年中国城市垃圾总量为1.8亿吨，食品垃圾所占比例超过50%。随着中国食品垃圾产量的逐年上升，垃圾焚烧厂的数量也逐渐增多，截止到2015年，中国建成并且投入使用的生活垃圾焚烧厂达220座，无害化年处理量为6175.52万吨。

目前，中国大多数城市的做法是，将生活垃圾与食品垃圾混合堆放、收集，然后进行焚烧、填埋处理。在整个过程中，垃圾混合堆放为后续处理增加了难度。另外，焚烧和填埋两种处理方式的食品垃圾再资源化可能性较低，是对食品垃圾资源的极大浪费。即使在食品垃圾循环利用体系发展较好的城市，其食品垃圾资源化率也相对较低。

2.缺乏全国性食品垃圾处理统一立法

目前，中国还未制定出一部全国性食品垃圾处理法律。虽然部分省市出台了有关食品垃圾处理的地方性法规，但由于缺乏全国性统一立法的规范指导，导致省市之间在立法的目的、具体法律制度制定、法律实施等方面产生差异，不利于在全国范围对食品垃圾进行统一规范性处理。

3.处理技术低、处理不彻底

目前，中国现有的食品垃圾处理形成了“四大模式”：即多以厌氧消化为主的“北京模式”；以饲料化技术为主的“西宁模式”；采用动态好氧消化技术的“上海模式”，此技术多用于污水处理；生产菌体蛋白、饲料添加剂和工业油脂的“宁波模式”。上述模式均存在处理技术不高、处理不到位的问题。另外，大部分食品垃圾处理企业对食品垃圾的处理并不彻底，通常将食品垃圾液体部分直接排放到城市污水处理系统，其中的高盐分不利于微生物生长、易腐蚀设备，加重了污水处理系统的负担[8]。

4.居民垃圾分类意识低下

目前，国内对食品垃圾危害及资源化意识普及程度不够，大多数人仍未认识到食品垃圾的巨大危害，缺乏将食品垃圾变废为宝的意识。食品垃圾“减量化、再资源化、再利用”处理的一个重要前提是垃圾分类投放，目前只有北京、上海、杭州、广州等少数城市真正试点运行了食品垃圾分类收集，其余城市中大多数将食品垃圾与其他生活垃圾混合堆放或者直接排入下水道，缺乏合理的分类收集措施。更为严重的情况是，许多城市的环卫系统并未意识到垃圾分类的重要性，将居民分类后投放的生活垃圾混合运输。

（二）对中国的启示

通过对日本食品垃圾循环利用体系的研究，并结合中国的实际情况，提出以下四点政策建议：

第一，从立法入手，完善包括食品垃圾在内的资源循环利用法律法规体系。对日本的研究表明，健全的法律法规体系是食品垃圾循环利用体系及其相关产业蓬勃发展的重要保障。中国应借鉴日本的成功经验，制定适合中国国情的食品垃圾循环利用及相关产业发展的法律法规和政策措施。首先，尽快出台一部关于食品垃圾循环利用的全国性法律法规，在此基础上，积极制定一系列专项法律和制度措施，不断完善中国食品垃圾循环利用法律体系，为相关产业可持续发展保驾护航。其次，建立一系列发展食品垃圾循环利用制度，形成比较完备的食品垃圾循环利用及相关产业发展的制度体系。最后，以立法方式完善信贷政策、科研投入政策等，加大对食品垃圾循环利用及相关产业发展的财税支持力度。

第二，明确责任，强化管理。明确食品垃圾循环利用体系中家庭部门、政府、企业、垃圾回收公司等各方应承担的责任，采用食品垃圾生产责任制，配合相关食品垃圾循环利用法律制度，从源头减少食品垃圾的产生。同时，政府应扮演监管的角色，在管理体系中导入市场机制，灵活利用市场自我完善作用。

第三，提高技术水平，增强创新能力。发展食品垃圾循环利用体系，技术是物质基础，技术的创新与应用是食品垃圾循环利用体系发展的不竭动力。借鉴日本的食品垃圾处理技术，在提高中国现有技术的基础上进行创新，研发使食品垃圾处理更彻底、再资源化程度高、产品多样化、经济价值有保证的新技术。同时，增加科研投入，提高技术创新能力。在重视科技创新的同时，不能一味地模仿别人，应认真研究日本的做法，结合中国实际，通过技术引进、消化、吸收来实现技术赶超。

第四，提高食品垃圾回收在内的国民环保意识，加大宣传力度。构建多层次、多渠道的环境教育体系，加强学校教育、企业教育与社区教育，促进环境教育一体化。环境教育从娃娃抓起，从小学开始接触、学习环境保护方面的知识，从小养成保护环境的好习惯；学校也要注重从学校内部及周边社区开发多样化的环境教育资源，积极寻求与当地社区合作，让学校教育与社区教育相互促进；在全社会组织关于保护环境方面的活动，使环境保护观念更加深入人心，提高国民的环保意识，促进环境保护事业的发展。

参考文献：

[1]王云飞，金宜英.从餐厨废弃物看日本“变废为宝”的模式创新[J].环境保护,2012（16）:72-73.

[2]施锦芳.日本的低碳经济实践及其对我国的启示[J].经济社会体制比较,2015,(06):136-146.

[3]郜翔.政府在生产者责任延伸制中的承担责任研究[J].河南师范大学学报,2012（01）:109-120.

[4]長野麻子.食品リサイクル法の見直し : その論点、課題、今後の展開 (特集個別リサイクル法の総点検)[J].Indust産廃処理の総合専門誌, 2014, 29:12-17.

[5]郭廷杰.食品废物再生利用途径广阔——日本实施“食品废物再生法”近况简介[J].中国资源综合利用，2001（09）:37-39.

[6]石川雅紀, 小島理沙.わが国の食品ロス·廃棄の現状と対策(第3回)食品リサイクル法の施行状況[J].食品と容器, 2015, 56.

[7]晓航.餐饮垃圾处理学学日本[J].产权导刊，2010（09）:70-71.

[8]胡新军,张敏,余俊锋,张古忍.中国餐厨垃圾处理的现状、问题和对策[J].生态学报，2012（07）:4579-4580.