精准扶贫模式创新的地方实践与未来选择——以福建省泉州市为例

陈莲凤

(中共泉州市委党校理论研究室，福建泉州 362000)

一、精准扶贫需要创新扶贫模式

(一)扶贫模式及其构建逻辑

扶贫模式是指扶贫主体运用一定的生产要素和资源，利用一定的方法和手段作用于扶贫客体，促进扶贫客体脱贫致富的方式、方法和措施的总称。[1]扶贫模式作为解决贫困问题的方式、方法和措施，是贫困有效治理的重要工具。由于贫困问题既是一个复杂社会经济现象，也包含人们的主观建构，因此实践上形成了多样化的扶贫模式。选择和构建有效的扶贫模式，需要多角度、多领域探讨。具体而言：一要因地制宜。应充分考虑各地贫困的具体情况，充分利用各地资源禀赋，包括自然条件、人文和社会环境，调动各方面积极性。二是因贫困情况不同而不同。应根据贫困类型不同或贫困发生机制不同，而采取不同扶贫模式。三是因贫困认识不同而不同。综观世界各地所采用的扶贫模式，从宏观上看，主要有社会救助模式和扶贫开发模式。社会救助通过为贫困者及贫困家庭提供基本的生活保障，发挥着扶贫兜底的作用。扶贫开发模式强调通过改善当地生产和生活条件，提升贫困人口自我发展和自我积累的能力，从源头上消除贫困问题。

(二)精准扶贫模式创新及其构建逻辑

改革开放以来，我国扶贫工作经历过农村体制改革扶贫、国家大规模开发式扶贫到当前的精准扶贫方略。精准扶贫方略基于精准化理念，在总结以往扶贫实践经验的基础上，构建了“五个一批”、“十项工程”系列精准扶贫模式。各地依据中央精准扶贫政策精神，结合各自的资源禀赋和区位优势，探索出了各具特色的扶贫模式。综合黄承伟(2016)[2]、宫留记(2016)[3]、王姣玥(2017)[4]、曹大宇(2017)[5]等人研究成果，当前精准扶贫实践主要有以下几种典型模式：最低生活保障；易地搬迁扶贫；基础设施扶贫；教育扶贫；医疗扶贫；党建扶贫；驻村帮扶；龙头企业带动扶贫；旅游扶贫；文化扶贫；电商扶贫；光伏扶贫；科技扶贫；金融扶贫；劳务扶贫；职业(创业)培训扶贫；营养餐模式；生态保护扶贫；资产收益扶贫；大数据扶贫；政府购买服务；政府与社会资本合作扶贫等。

精准扶贫模式的实践探索是应对当前农村贫困问题和贯彻落实精准扶贫方略的重要成果。上述系列精准扶贫模式围绕社会保障和扶贫开发两大层面展开；扶贫主体以党政为主导，企业和其他社会力量多元主体广泛参与；涉及经济、政治、社会、文化与生态等广泛领域综合治理；既继承科技扶贫、劳务扶贫、教育(培训)扶贫、基础设施建设等传统扶贫模式，又创新电商扶贫、光伏扶贫、创业扶贫、资产收益扶贫、政府购买服务等新型扶贫模式。丰富多样的精准扶贫模式是应对当前农村那些贫困程度深、脱贫难、减贫成本高、返贫易且“漫灌式”扶贫方式已难以奏效的贫困问题的重要举措，它体现了多主体、多领域、多资源、多形式的多方位精准扶贫导向，为精准解决不同区域、不同类型、不同原因、不同需求、不同个体的贫困问题提供个性化方案。

现代科技成果和反贫困理论为精准扶贫模式创新提供了条件和依据。一方面，光伏科技、互联网、大数据等现代科技成果为创新精准扶贫模式提供了新工具；另一方面，现代反贫困理论为精准扶贫模式创新提供了理论支持。比较有代表性的理论有：

(1)人力资本理论。美国经济学家舒尔茨人力资本理论认为，人的能力和素质是决定贫富的关键，加大人力资本投入是解决贫困问题的主要路径。

(2)能力贫困理论。以阿马蒂亚·森为代表提出的能力贫困理论认为贫困不仅是低收入，更主要是贫困人口创造收入能力和机会的贫困，更确切地说是可行能力受到剥夺，强调通过重建个人能力和扩大个人选择生活自由以摆脱贫困。

(3)空间贫困理论。20世纪50年代，哈里斯、缪尔达最早提出“空间贫困”理论，该理论认为自然地理资本缺失导致空间贫困陷阱，并依此建立贫困地图，提供看得见的政策。我国集中连片地区精准扶贫和贫困村整村推进，正是基于空间致贫因素的精准施策。

(4)文化贫困理论。美国学者刘易斯(1959)最早提出贫困文化概念，认为贫困文化是贫困的深层次原因，甚至会代际传递，提出消除贫困的长效之计在于改造贫困文化。

(5)资产建设理论。美国社会福利学者迈克尔·谢若登认为，贫困者之所以难以打破贫穷的恶性循环，根源在于其难以积累起资产，并提出了一个由政府引导帮助穷人进行资产积累和投资的资产建设的政策方案。

以上反贫困理论对贫困的认识直接或间接影响了上述系列精准扶贫模式的形成，掌握这些理论有助于深刻理解上述系列精准扶贫模式内容，也有助于指导推进精准扶贫模式创新。

二、福建泉州精准扶贫模式创新实践经验述评

泉州市地处福建省东南沿海，人口865万人，民营经济发达，文化底蕴深厚。截至2015年底，依照当年每人年均收入4568元的市定扶贫标准，全市仍有14.7万贫困人口；市定贫困村300个，其中省定贫困村181个，主要分布在山区、老区。到2017年底，全市贫困人口全部脱贫，省定贫困村全部脱帽。泉州精准扶贫工作取得显著成效，既得益于泉州经济发展，更在于加大扶贫开发力度和改进创新扶贫模式。这期间实施的主要扶贫模式有干部驻村、结对帮扶、“三百工程”、整村推进、低保兜底脱贫、旅游扶贫、造福工程、“互联网+”扶贫、小额信贷、能力扶贫、社会工作扶贫、差异化考核、村财创收等，这其中有的是全省乃至全国首创。以下介绍几种典型模式。

(一)发挥政治和制度优势，创新整村推进扶贫模式

整村推进是我国经过长期扶贫实践探索总结出来的符合国情的一种扶贫模式，它是以贫困村整体为扶贫单元,促进当地经济社会文化全面发展的扶贫开发方式。由甘肃省创立的“参与式整村推进扶贫”模式是我国整村推进扶贫的重要方式[注]“参与式整村推进”扶贫的根本在于通过政府政策的帮助、支持和引导,激活农村内部的发展潜力，培育农村和农民的自我发展能力。[6]。精准扶贫背景下，泉州市在整村推进中的主要做法是：2014年起，每年设立1亿元市级专项资金，确定30个市级扶贫开发重点帮扶村，给予每个重点帮扶村100万元资金扶持，并综合运用部门挂钩、干部驻村、资金捆绑、项目带动等方式，帮助重点帮扶村脱贫发展。

以安溪贫困村——石山村精准扶贫为例：山村基础设施、公共服务严重滞后，村两委软弱无力，无村财收入，于2013年被列入泉州市建档贫困村，通过几年的整村推进扶贫工作，于2017年实现脱贫摘帽。其主要做法如下：一是派驻村干部担任村党支部第一书记。二是加强村级组织建设。通过引回能人，配强村级领导班子，建立健全村组织工作制度和运行机制，为整村推进奠定组织基础。三是制定脱贫帮扶项目一揽子计划。四是推进公共设施建设，包括村公路建设、村部建设和生活环境卫生整治等。五是发展特色产业。围绕本村茶叶特色产业优势，组建合作社，提升品质，创茶叶品牌。六是采用政府购买服务方式，引入社工机构，为村民提供社会工作服务。七是依托“石山学堂”，开展文化讲座、生活辅导、技能培训等，提高村民文化素质和能力水平。八是链接社会资源，帮扶村民就业。石山村发挥政治制度资源优势，通过完善基础设施建设，发展社会公益事业，改善群众生产生活条件，增强贫困对象主体性，培育贫困对象自我发展能力，以外源拉动推进内源发展，增加当地村民和村财收入。石山村的做法丰富了传统参与式整村推进扶贫模式。

(二)实施“三百工程”，创新社会帮扶模式

所谓“三百工程”，即“百企帮百村、百会扶百村、百侨助百村”等扶贫工程。泉州基于华侨多、民营经济发达的地方优势资源，实施“三百工程”，引导民营企业、商(协)会和海外华侨等社会力量助力精准扶贫。截至2017年5月，全市有150多家民企从助学、就业、助医、助房、助灾、助困等六个方面结对帮扶130多个贫困村；230多家商会与贫困村签订帮扶协议，共筹集资金5200多万元；各级侨联挂钩111个村(社区)，共引进侨捐项目200多个。其中南安市的“百会帮百村”尤为典型。

南安市具有丰富的商(协)会资源，截至2016年底，南安拥有100多个商(协)会，会员近5万人。其中，异地商会68个，覆盖全国各省区市，遍及9个国家和地区，数量居全国县级市首位。南安市充分发挥这一优势，于2016年4月启动“百会帮百村”精准扶贫行动。主要做法：

一是摸清村情。通过调研全面了解帮扶村的基本村情、优势资源、帮扶需求、产业发展情况、公共设施建设资金需求，以及建档立卡贫困户的帮扶需求、致贫原因、帮扶项目、所需资金等，并编写成《南安市“百会帮百村”——精准扶贫村情简介》手册，为“百会帮百村”行动提供依据。

二是组织发动。南安市委统战部、工商联和侨联积极联系、广泛发动，并召开百家商会精准扶贫行动动员会，发出倡议书。

三是分类施策。政府相关部门针对帮扶村及贫困户情况，引导组织商(协)会结合自身优势，探索了产业、消费、就业、商贸、智力、慈善和公益等七种帮扶方式，力求精准帮扶[注]消费扶贫即指商(协)会结合自身消费需求，与贫困村、贫困户签订农、畜、加工产品供需意向协议，促进贫困户增收；商贸扶贫即指商(协)会发挥渠道和信息优势，通过采购、代销等形式，帮扶贫困村贫困户对接外部市场，带动农户增收。。截至2017年底，共组织101家商(协)会与103个贫困村开展结对帮扶，落实帮扶资金1400多万元，帮助1022个贫困户实现脱贫。

(三)打造新型组织形式，创新产业扶贫模式

通常认为龙头企业带动是产业扶贫的关键，选择适合当地发展的特色产业是产业扶贫的前提条件[7]。泉州民营经济发达，全市经济“十分天下有其九”。截至2016年底，全市民营企业约有13万家，且电子商务发展很快，全市规模以上工贸企业80%涉足电子商务。泉州积极利用发达民营经济资源和山区丰富的农业资源，探索各种产业扶贫模式。

(1)探索“N+贫困户”合作经营模式。该种模式通过多样化产业发展平台(龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等)，多种参与方式(就业、入股分红、提供技术支持、产品回购等)，带动贫困户发展生产，获得收益，实现脱贫。目前“合作社(协会)+能人(企业或基地)+贫困户”脱贫模式已遍布全市各重点扶贫开发村镇(乡)。

(2)发展乡村旅游扶贫。旅游扶贫是通过开发贫困地区旅游资源，兴办旅游经济实体，带动当地经济发展、贫困群众脱贫致富的一种产业扶贫开发方式。泉州充分利用安溪、永春和德化等地丰富的自然资源，发展乡村旅游，目前已有33个村入选“全国乡村旅游扶贫重点村”。

(3)探索“互联网+”扶贫模式。泉州充分利用丰富电子商务资源的带动和辐射作用，发展农村“互联网+”扶贫模式。目前主要有以下三种模式。

一是电商扶贫模式。主要方式有推进“电子商务进农村”、建设农村电商服务体系、本地化农村电商平台和开展农村电商人才培训等。截至2017年底，已在30个贫困村建设电子商务服务点，淘宝村达126个，占全省66.7%，淘宝镇数量达到16个，占全省66.7%。同时，安溪县获批2017年国家级电子商务进农村综合示范县。

二是建立全国首家田间地头“三农互联网+”创客空间。泉州向阳乡原为省定贫困乡，在推进精准扶贫过程中，充分利用原生态农业资源，于2015年6月成立了“三农互联网+”创客空间。该平台集创客交流培训中心、农产品线上线下展销中心、创客服务中心三大功能为一体，为农业生产者、销售者、创业者、消费者提供“互联网+”资源共享平台，极大地推动了本地农业资源走向市场、走向城市。目前该平台已拥有40个农业单位、50多位农业创客，指导、培育、孵化了100多个网店项目，并对接福州、厦门等5个城市众创空间。

三是探索“农业众筹”扶贫模式。“农业众筹”是依托互联网众筹平台，直接实现生产者与投资者(消费者)双向互动的新型农业经营方式。该方式通常是生产者发起项目，通过互联网筹集资金，然后生产者根据需求组织生产，待农产品生产完成，直接配送到消费者的手里。泉州德化县2015年推出“一亩良田”水稻众筹+贫困户，之后相继推出鸡鸭、茶油、梨子等众筹品种。“农哥进城”合作社诞生之后，该模式在原有消费众筹基础上增加了生产者众筹，从而把当地农特产品进一步推向市场。

(四)创新“1+11”培训模式，培养创业致富带头人

该模式由泉州蓉中村培训基地首创，并获“全国脱贫攻坚工作创新奖”。其基本内容为：组织贫困村的学员在蓉中村脱产集中培训1个月，完成创业项目设计；再通过创业导师“一对一”、“面对面”创业实践指导、帮扶、跟踪服务11个月，帮助学员形成创业致富实践能力，发展带贫项目。导师采用“师傅带徒弟”的办法实地跟踪帮扶指导，或利用互联网开展远程跟踪服务，确保参训学员一年内创业计划落地，两年创业发展，三年创业成功。2014年10月蓉中村被国务院扶贫办认定为全国贫困村创业致富带头人培训基地。2015年，国务院扶贫办印发了《关于组织实施扶贫创业致富带头人培训工程的通知》。至此，蓉中村创业带头人培训模式被列入精准扶贫重要工程，并在全国全面组织实施。截至2017年7月，蓉中村累计培训1000多人，学员覆盖福建、甘肃、宁夏、湖北等80多个县(市、区)。其中2014—2015年培训来自甘肃、宁夏等地400名学员，创业成功率达50.6%。蓉中村创业带头人培训模式，拓展了能力扶贫新领域，为贫困村打造了一支“不走”的脱贫生力军，也为解决当前空心村提供了新方案。

(五)推进小额信贷，创新金融扶贫模式

扶贫小额信贷由孟加拉国学者尤努斯依托格莱珉银行所开创，它以消除贫困为目标，向不具备抵押物品的贫困人群提供低额贷款，帮助穷人通过生产摆脱贫困。泉州南安市“小额信贷+光伏扶贫”模式具有典型性。该模式内容为：依据扶贫小额贷款相关规定，有意愿并符合条件的贫困户向银行机构进行小额无抵押贴息贷款后，将贷款资金委托南安市设立的扶贫开发公司投入光伏项目建设，贫困户在合同期内，每年可领取企业分红，而贷款本息均由扶贫开发公司偿还。截至2017年上半年，南安发放扶贫小额信贷放贷金额和贫困户覆盖率均名列全省前列。这种模式有效地克服了市场风险和贫困户社会风险。

(六)引入社会工作，创新社会服务扶贫模式

社会工作服务是服务性扶贫的重要方式。宏观上，它可以积极影响社会政策的制定；微观上，它可以为精准识别、精准扶贫和精准考核提供专业支持。2014年以来，泉州晋江市通过政府购买服务，引进社会工作服务介入“四帮四扶”工作[注]“四帮四扶”是指每年从低保家庭中重点挑选300户左右特困家庭，实施“帮就业、帮就医、帮就学、帮安居”和“扶贫困、扶老幼、扶伤残、扶志气”为主要帮扶内容的挂钩帮扶方式。。其服务方式为：社工入户核实扶贫对象，定制帮扶方案并运用专业价值观、方法及技巧服务帮扶对象。此项目实施三年多来，社会工作者通过资源链接、生计发展、能力提升、精神关爱等帮助困难群众建构支持网络，改善生活境况，700多户帮扶对象不同程度脱贫解困。

三、福建泉州精准扶贫模式创新的未来选择

泉州市精准扶贫模式创新为泉州脱贫攻坚取得成效发挥了重要作用，也为建立脱贫长效机制奠定了基础，其成功经验值得进一步推广，但存在的问题也不可忽视：一是精准识别有待加强。二是社会救助制度与扶贫开发政策尚未有效衔接。三是扶贫资金部门分割，缺乏有效统筹，扶贫资源分配不平衡。四是政府权职过大。表现在：扶贫资源的信息、支配权力主要掌握在政府和社会精英的手中，贫困者在扶贫政策制定、实施过程中参与度低，贫困对象主体性不足；脱贫工作存在行政化、形式化、运动化、短期化现象，甚至出现权力寻租，返贫现象难免；社会力量参与不足，带来扶贫工作专业性和评估客观性不足、扶贫机制不灵活、扶贫资源难以有效发挥作用等问题。四是“空心”贫困村脱贫难。有些贫困村劳动力大量外流，导致乡村治理、扶贫项目落实、村财创收等缺乏人力支撑。解决这些问题，要求进一步改革和创新精准扶贫模式。

(一)坚持可持续脱贫为导向

精准扶贫不仅在于对贫困人口和地区的帮扶脱贫，更在于保障扶贫脱贫效果的可持续性。随着泉州市贫困人口全部脱贫，当前及今后主要是相对贫困和返贫问题，精准扶贫模式需要在可持续上下功夫。在宏观上，一要健全社会保障制度，为有效减贫建立一个永久性制度安排；二要进一步健全和完善政府、市场、社会、扶贫对象多元主体协同与责任机制，形成有保障、有效率、有专业性、有内在动力的长效扶贫机制。在微观上则要注重慢功细活，科学助人，培养提高贫困人口自我发展能力和素质，帮扶有劳动能力者真正走上脱贫之路。

(二)规范政府权职，改革政府扶贫管理方式

扶贫工作作为一项特殊的公共物品或准公共物品，作为国家解决民生问题的重要战略，政府应承担主体责任，但政府权职过大，则会影响扶贫模式的效率及其可持续性。当前，应加快规范政府在精准扶贫中的角色和职能。从角色来看，政府应承担引导者、协调者角色[8]和托底者角色。从职能来看，政府作为扶贫主体，应主要负责依法筹集并配置扶贫资金，设计机制和监督扶贫活动开展。[3]至于扶贫对象识别和需求评估、扶贫项目的具体实施、扶贫对象的具体服务和结果评估等，则可以通过政府购买扶贫服务，交给市场或社会力量完成。这既有利于弥补政府扶贫资源有限和扶贫灵活性、专业性较低的不足，以提高扶贫效率，又使基层政府从繁杂的扶贫事务中解放出来。

(三)推进扶贫管理工作精准化

贫困是一种复杂的社会现象，有效的精准扶贫实践模式需要以精准化扶贫管理工作为基础。推进扶贫管理工作精准化，具体而言：

一要建立多维贫困标准识别体系，细化民主评议方法。多维贫困识别是解决贫困复杂性的重要工具。依据多维贫困指标，可建立收入、消费、资产、健康和教育等多维度贫困识别体系。在评议方法上，可进一步细化各个维度民主评分指标，为精准测量贫困情况提供量化数据。

二要建立统一的扶贫数据管理平台。首先，统一农户收入、资产、劳动力、消费、医疗支出等统计方法和口径；其次，统筹扶贫、民政、人社、教育、民政、国土、卫计、农业、统计、金融等数据信息；再次，建立全市统一、互通共享的扶贫信息管理平台和信息管理系统，使精准扶贫信息可查询、可追溯、可调整、可监督；最后，实行贫困户信息动态管理，减少贫困户重叠和遗漏。

三要完善分类脱贫政策体系。依据不同贫困类型，宜搬者坚决搬；有劳动能力者，继续加强财政支持和金融服务，加强教育、培训和社会服务，鼓励自强自立；留守、伤残者则做到应保尽保。依据致贫不同原因，分类分层，并依轻重缓急，制定短、中、长期三个层次扶贫政策。

四要推进扶贫开发政策与农村最低生活保障制度相衔接。应建立扶贫开发部门、民政部门、人力资源部门和有劳动能力的贫困户的多方衔接机制，建立扶贫、民政、医疗和教育等多部门沟通衔接机制，促进贫困人口基本生活保障和发展能力提升之间有效转换。

五要推进扶贫资源供给制度化。要坚持按照既定规划分配资源，通过设立扶贫领导小组联席会议协调分配扶贫项目，推进扶贫资源分配制度化。

(四)提升扶贫对象主体性

帮助穷人提升主体性，摆脱依赖走向独立，是扶贫最根本的任务，[9]也是贫困村进行人力资源开发、弥补劳动力流失的重要举措。无论是《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，还是精准扶贫方略，都明确强调要发挥扶贫对象的主体作用。为此，改进或创新精准扶贫模式要求进一步提升扶贫对象的主体性。具体而言：

一要加大教育文化扶贫力度，培育贫困者自我脱贫、自我发展意识和素质。二要加大培训力度，不断改进优化培训模式，挖掘提升贫困者的可行能力。三要在产业帮扶项目设计上，充分体现贫困户的主体性。一方面，把有劳动能力的贫困户参与劳动作为获得帮扶项目收益的必要条件；另一方面，给予贫困户更多选择权。可由扶贫对象提供脱贫需求菜单，政府统筹批准，或政府提供扶贫项目供给菜单，再由扶贫对象选择，政府提供支持，最终都由扶贫对象自己组织实施。四应推进社会工作介入精准扶贫。社会工作以“助人自助”理念和专业服务方法介入精准扶贫，可以增强救助对象的自助生活能力，提升贫困人群的社会融入、自我生存和发展能力。作为一支专业的力量，社会工作已经成为世界上诸多国家政府反贫困的有力帮手，也成为我国沿海地区社区反贫困的重要力量。2014年，我国出台的《社会救助暂行办法》首次以法律形式确认了社会工作在社会救助中提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务功能。近年来泉州社会服务机构发展很快，推进社会工作介入精准扶贫具有社会基础。为此，应该借鉴国内外有益经验，拓展社会工作介入精准扶贫的广度和深度。