草原保护红线工程建设的基本构想

马 林，张 扬，谢天赐

(大连民族大学 经济管理学院，辽宁 大连 116650)

草原在中国生态文明建设中的地位日益重要，2017年8月，中央深改小组首次将草原纳入山、水、林、田、湖、草生命共同体，这是中央层面对草原生态地位的重要肯定。习近平同志指出“建设生态文明关系人民福祉、关乎民族未来”、“草原是我国北方重要的生态安全屏障”；国务院《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中明确提出“生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线”；国家民委主任巴特尔在接受中国网专访时指出“我国已进入全面建成小康社会的决胜阶段，加强草原生态建设、加快牧区发展具有十分重要的战略地位。当前，全国90%的草原存在退化、50%的草原存在沙化，草原牧区的生态状况依然严峻，同时，牧区基础设施建设滞后，面对旱灾、雪灾、火灾、鼠害等防灾减灾能力亟待提高”[1]。因此，草原保护红线工程的建设成为中国草原生态文明建设的关键之举。

一、草原保护红线工程的内涵和必要性

1.草原保护红线工程内涵

草原保护红线工程是在以生态优先为基本原则的基础上，充分考虑生态保护、产业发展、文化传承三大功能，涵盖多类型工程项目的复合系统，包括建立草原大数据工程、草原分区工程、草原监测预警体系工程、草原制度体系工程和草原国家级示范区工程，该系统能确保草原牧区乃至更大范围内生态、经济、社会文化的可持续发展[2]。

2.草原保护红线工程的必要性

(1)是草原生态系统良性循环的基石。生态系统具有恢复自身平衡状态的能力，草原生态系统也同样如此。草原作为陆地上覆盖面积最大的生态系统，具有重要生态功能，在维护生态系统良性循环方面起到不可替代的作用，因此，只有尊重草原生态系统的内在规律，启动草原保护红线工程，才能真正实现草原生态优先的建设目标[3]。

(2)是草原全部生态、产业、民生等工程的龙头。改革开放以来，国家开展了一系列草原生态治理重大工程，如三北防护林工程、三江源保护工程、禁牧休牧和围封转移工程、草原生态补偿工程、人工草地建设工程、京津风沙源治理工程和基本草原建设工程等，上述工程在中国草原生态建设和保护过程中发挥了重要作用，收到了明显成效。但是，在整个草原生态建设与保护过程中，“局部好转、整体恶化”的态势仍未得到根本性的扭转，究其原因是没有将草原生态保护红线工程作为龙头来抓。虽然，从2013年，农业部和有关专家学者已经提出要尽快划定草原保护红线，但至今“红线”划定工作进展缓慢，因此，在整个草原生态、产业和民生等工程的建设过程中，必须将草原保护红线工程作为龙头。

(3)是保障各相关行业和部门各司其职、各尽其责、协同共进的前提。必须依据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，明确草原保护红线工程的龙头地位；同时需要组织专门力量，明确启动和严守草原生态保护红线的责任主体；更需要各相关行业和部门做好顶层设计，制定推进方案，建立高效的协调机制，做好统筹工作，有序启动划定与保护红线工作。只有这样，才能保障各相关行业和部门各司其职、各尽其责、协同共进。

(4)是草原牧区如期实现全面小康社会的前提。草原牧区的小康社会建设事关中国全面建成小康社会的大局。草原牧区是少数民族人口的聚居区，也是国家贫困人口的集中区，是全面建成小康社会的短板。草原畜牧业是牧区经济发展的基础产业和牧民收入的重要来源，同时也是全国畜牧业的重要组成部分。因此，只有启动草原保护红线工程，严守草原保护红线，才能实现草原保护与经济社会发展的良性循环，才能如期实现草原牧区的小康社会。

(5)是草原牧区实现可持续发展的底线。草原牧区是一块极具生态意义的地理单元，在中国社会、经济、文化传承等各要素协同发展大局中起到重要作用。只有尽早启动草原保护红线工程，才能够严守草原牧区经济、社会和环境可持续发展的底线，保障草原牧区的可持续发展[4]。

二、中国草原保护红线划定过程中面临的问题

作者在2013年提出尽快划定草原保护红线的政策建议，得到国务院相关领导批示、国家社科基金规划办通报表扬，同时下发草原牧区省份贯彻落实。然而在建议的实施推进过程中，情况并不乐观，效果差强人意。四年来，课题团队深入草原牧区考察调研发现，草原保护“红线”划定工作进展缓慢，面临四大问题。

1.战略赋位不足。草原也是金山银山，在山、水、林、田、湖、草生命共同体中所占比重高达40%，不仅具有生态功能，还具有经济和文化传承功能，是中国陆地生态系统的主体和生态文明建设的主战场，也是牧民的基本生产生活资料和脱贫致富奔小康的重要依托。然而与其他生态系统相比，国家对草原的政策支持力度不大，资金投入偏少，草原在国家生态保护与建设中的战略地位相对弱化，与其在生态系统中的地位及其所发挥的功能极不相称。

2.体制机制混乱。一方面，草原管理缺位。目前草原管理部门仅有农业部畜牧司下设的草原处和草原监理中心，这样的部门设置很难承担好全国60亿亩草原的管理职能。另一方面，草原保护红线划定工作出现了“多龙治水”的格局。生态保护红线划定由环保部门负责，草原面积管控由国土部门负责，草原监督管理、基本草原划定工作由农牧业部门负责，草原上的树木由林业部门负责，草原少数民族工作由民委系统负责，相关部门协调由地方政府负责，这必然会造成各部门之间沟通协调不畅，不能形成推进合力，最终致使草原保护红线划定工作推进缓慢。

3.利益博弈难破。一是发展与保护矛盾。草原保护红线是底线，红线决定了草原可开发利用的面积。各省区在实际划定过程中，担心红线面积过大会制约矿产资源开发，限制城镇化与工业化建设，影响当地经济社会发展，所以不能做到“应划尽划”，红线面积明显偏小。例如，内蒙古自治区《生态保护红线划定初步方案》中显示，划入生态红线的草原面积为296 860平方公里，仅占内蒙古自治区基本草原面积的52%。二是林草矛盾，由于林业保护单位投入远高于草原，所以长有少量树和灌木的草地全部被林业部门划为林地和宜林地，给草原保护红线划定工作带来困难。

4.技术标准缺失。目前，国家还没有正式出台草原保护红线划定技术指南，现有草原保护红线划定所使用的技术指南是环保部颁布的《生态红线划定技术指南》，该指南只是从保护生态角度制定的，而草原除了生态功能之外，还有经济和文化传承功能，所以采用通用的生态红线划定技术指南来解决草原保护红线划定工作必然出现技术上的不匹配和不协调，与草原实际情况不符。

必须指出的是，草原保护红线划定工作能否保质保量如期完成，对于2020年年底前全面完成全国生态保护红线划定起决定性作用。因此，迫切需要启动草原保护红线工程，破解上述四大困境，确保草原保护红线划定工作顺利推进。

综上所述，划定草原保护红线工作面临着四大问题，由于草原面积占国土面积约为42%，并且，草原区绝大部分地区是中国生态环境的脆弱区和敏感区，又是国家边疆地区和少数民族地区，例如，内蒙古草原面积占全国的22%以上，占内蒙古国土面积的74%，在地域上位于中国正北方，横跨三北，是国家重要的生态屏障。因此，草原保护红线划定工作能否如期完成，则决定着中国生态红线划定工作的成败。同时，国务院在《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中确定，到2020年年底前，要全面完成全国生态保护红线划定工作，现在距规定的最后期限不足三年，可以说是时间紧任务重，启动草原保护红线工程迫在眉睫，势在必行。可喜的是，刚刚结束的全国十三届人代会对以上问题已经有了应对之策，组建了国家林业和草原局、生态环境部，对以上四大问题的解决进行了高屋建瓴的顶层设计，使草原生态屏障工程的启动和生态红线的划定奠定了坚实的基础。

三、草原保护红线工程建设的基本构想

以《关于加强草原保护与建设的若干意见》[5]、《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》[6]、《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》[7]和《国家主体功能区规划》[8]为总则，以生态优先为基本原则，针对草原建设与保护的现状及存在的突出问题，提出草原保护红线工程建设的总体构想。

1.制定草原保护红线划定的技术指南

制定草原保护红线划定的技术指南是草原保护红线工程的技术工程。依据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》和《生态保护红线划定技术指南》[9]，针对草原生态系统的特殊性，综合运用多种相关技术，由相关部门牵头，组建草原保护红线划定技术指南专家团队，尽快起草和制定草原保护红线划定的技术指南，确保草原保护红线划定工作的科学性和可操作性，以保证草原保护红线工程能够发挥其最大功效。

2.建立草原大数据工程

草原大数据工程是草原保护红线工程的基础工程。草原大数据工程是一个系统的、全方位的系统工程，应该包括地上、地下和天上所有资源。该大数据工程应该由国务院牵头建立草原大数据中心，协调相关部门和地区，搭建草原大数据平台，以草原生态数据的收集、存储、整理、分析为基础，为草原生态保护、经济社会发展提供全面、客观、系统和完整的一手资料[10]。

3.草原功能区划分工程

草原功能区划分工程是草原保护红线工程的主体工程。根据《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》和《国家主体功能区规划》，依据草原保护红线划定技术指南，草原功能区的划定主要有两种划分方法：

一是完全从生态功能角度划分，设定一个科学合理的草原红线划定比例。根据课题组和内蒙古草原勘探设计研究院共同研究和探索，并且以锡林郭勒盟为典型实践地区，与该地区党政领导和生态委员会多次协调研究，认为比较科学可行的红线区域范围大致在75%至85%之间，可以分为一级管护区、二级管护区和避让区三类。以此类方法测算的草原保护红线具有较强的可操作性和实用性。

二是从草原保护红线工程内涵的角度来划分，该划分方法必须充分考虑草原生态、产业和文化传承三大功能。第一，生态功能依据第一种方法来划定。第二，产业功能的划定以现行的基本草原划定为基础，同时与生态功能相叠加，根据实际情况进行取舍，原则上生态红线的面积要大于基本草原的面积，但是，由于目前全国基本草原划定工作已经完成，各地区依据具体情况在确保生态优先的前提下，可做出适当调整。第三，文化传承功能的确定以草原区的现实民族文化为依托，将传统与现代融合创新，并重点抓好两项工作：一是收集整理整个草原民族非物质文化遗产，在一、二级管控区继续传承与发展；二是在原蒙古族9大部落和黄金家族发源地恢复文化传承区。文化传承区的划分以生态和产业功能区相叠加，同时也可以作为草原全域旅游示范区，带动草原旅游的升级，确保草原文化的传承与发展。

4.预警体系工程

预警体系工程是草原保护红线工程中的重点工程。该工程由草原生态安全监测体系和草原生态安全预警体系组成。

(1)建立草原资源监测体系，通过获取草原生态系统监测数据，对草原生产力、草畜平衡、草原退化等情况进行全面评估，评价草原生态文明建设实施效果，为推进草原家庭承包责任制、基本草原划定以及确立草原生态补偿标准提供基础数据支撑。科学测算全国或某一区域天然草原产草量、合理载畜量、实际载畜量和超载率等数据指标，分析草地资源的实际承载水平，为合理利用天然草原、因地制宜地制定草原保护政策提供支撑。

(2)生态安全预警体系主要由两个部分构成：预警分析、预警对策。预警分析是综合运用地面监测观测、3S技术等方法，对草原生态系统的退化和恶化等状况进行过滤、辨别和诊断，及时提供动态监测和预警，进一步对危险和灾害进行预警，并采取相应的防范和规避措施以最大化地减少损失。预警对策是在预警分析的基础上，对草原生态系统演变过程中的不协调现象，或即将发生的危机进行总体防治与矫正。

5.制度体系工程

制度体系工程是草原保护红线工程的保障工程。该工程由草原生态补偿、草原生态空间用途管制、草原生态环境资源利用监管和追责等三大制度构成。

(1)草原生态补偿制度。生态补偿制度在中国已经有所尝试，例如，针对自然保护区的森林生态效益补偿制度、针对经济欠发达地区的生态环境保护中央财政转移支付制度等。基于以上尝试，建议在开展草地承载力量化评估研究的基础上,优化草原生态补偿机制，综合使用行政和市场手段，研究市场化、社会化投融资机制，多渠道筹集保护资金，发挥资金合力,加大对草原的经济投入。

(2)草原生态空间用途管制制度。统筹协调草原生产、生活、生态空间，严守生态保护红线，明确草原用途管制的目标任务和基本要求。采取严格保护、区域准入、用途转用、审批管理和修复提升等手段，加强草原保护、减轻经济活动对草原的占用和扰动，恢复草原生态。

(3)草原生态环境监管和追责制度。实行草原生态环境监管，健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，对草原生态环境进行有效监管；加强草原生态环境监察队伍建设，完善和优化草原生态破坏鉴定评估机制，要依法追究对草原造成破坏的刑事责任。

6.国家草原专项和示范区工程

国家草原专项和示范区工程是草原保护红线工程的重点和试点工程。国家从“十五”时期开始，陆续启动京津风沙源治理、“三北”防护林、生态移民、生态补偿等一系列专项工程，以及武陵山、三江源国家公园、福建、贵州等一系列国家生态文明试验区。上述专项工程必须以草原保护红线工程为主线进行系统规划、整体推进、分步实施，才可能实现投入少、见效快，产生“1+1”大于2的效果。同时，占国土面积41.7%的大草原，尚未设立国家级试验区。因此，必须尽快启动国家草原生态示范区建设工程，发挥以点带面，先行先试的作用。建议在内蒙古锡林郭勒盟、呼伦贝尔盟、新疆的天山草原等条件适合的地区建立国家草原生态保护示范区。

7.保障体系工程

保障体系工程是草原保护红线工程的支撑工程。该工程由政策、技术、资金、人才和法律法规等五个部分组成，是草原保护红线工程顺利启动和实施的重要保障。

四、草原保护红线工程建设的实施建议

草原保护红线工程建设基本构想的实现需要做好以下五个方面的工作，才能实现该项工程预期的目标，确保草原的可持续发展。

1.尽快启动和推进草原保护红线工程

草原保护红线工程是一项跨地区、部门及行业的系统工程。建议由国务院牵头、联合生态环境部、林业和草原局、自然资源部、国家民委以及相关草原省区和部门启动草原保护红线工程。应按照由点及面、典型示范、逐步推进的工作思路，先选择条件成熟的草原牧区进行试点工作，着重探索科学、有效、合理的建设路径，查找问题并积累经验，为全面启动草原保护红线工程创造条件、提供依据。

2.尽快出台草原保护红线技术指南

技术指南是实施草原保护红线工程的前提和基础，是草原保护红线工程启动和实施的技术保障，是确保草原保护红线工程科学性、可操作性和实用性的技术标准。因此，建议环保部组织相关部门和地区，参考《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》和《生态保护红线划定技术指南》，组建草原保护红线划定技术指南专家团队，尽快起草和制定草原保护红线划定技术指南。

3.尽快建立草原大数据库，组建草原保护红线工程专家队伍

草原大数据工程是草原保护红线工程的基础工作。建议由国务院牵头，组织国土资源部、农业部和相关草原省区组建草原大数据中心，根据草原区的特殊性，汇集相关行业和部门，整合现有资源，尽快搭建草原大数据平台，为该项工程的启动和实施提供真实有效的基础信息。

草原保护红线工程的启动与实施需要一支理论功底扎实、责任心强、专业素质高的专家队伍。建议相关部门尽快建立草原保护红线工程专家人才库，完善草原保护红线工程人才队伍建设，为草原保护红线工程的启动和实施提供人才支撑。

4.尽快构建草原保护红线的法律、制度、预警和保障体系

草原保护红线工程的启动与实施需要尽快完善和构建法律法规体系、制度体系、预警和保障体系。建议相关部门在系统梳理现有的上述四大体系的前提下，该完善的要尽早完善，该构建的要尽快构建。为该项工程的启动与实施提供有力的支持与保障，达到该项工程的预定目标，实现草原的可持续发展。要借鉴“河长制”和“湖长制”的成功经验，根据草原的全面建立省(区)、盟(市)、旗(县)、乡(苏木) 四级“草长制”体系，即以党政领导负责制为核心的责任体系。实施“草长制”是落实属地管理责任，坚持问题导向，严格考核问责，确保草原分区责任主体明确，改善草原生态环境，以确保草原保护红线工程取得实效，实现草原功能永续利用的重要制度保障。

5.尽快构建草原生态环境保护与建设考评体系

建议根据生态文明建设总体方案和高质量发展的要求，从生态功能、经济功能和社会功能等方面，建立科学的草原生态环境保护与建设考评指标体系和方法。定期组织开展评价，及时掌握全国、重点区域、县域草原保护红线功能状况及动态变化，将考评结果作为优化草原保护红线布局、安排草原保护补偿资金和实行领导干部生态环境损害责任追究的依据，以此妥善解决保护与发展矛盾、林草矛盾等利益博弈问题。

6.草原保护红线工程的启动和实施必须兼顾三大功能

草原牧区作为一个具有特定内涵的功能区，在确保生态功能的前提下，还必须兼顾产业功能和文化传承功能。生态功能是主要功能，草原在维护地球的生态环境与保证生物多样性方面具有极其重大且不可代替的作用，尤其对于防凤固沙、水土保持、涵养水源、净化空气和保持生物多样性等方面与森林、湿地具有同等作用和功能。草原与其他生态系统最大的差异就是还具备产业功能，草原是广大牧民生产生活的最基本的生产资料，是牧民收入的主要来源，是牧区经济繁荣的根本保证，是维护边疆稳定,促进社会主义新牧区建设的重要基础。同时，草原的第三个重要功能就是文化传承功能，文化是一个国家和民族发展的灵魂，中华民族之所以能够源远流长、经久不衰的重要原因之一就是民族文化的多样性，草原文化是中华文化的主源之一，又是中华文化的重要组成部分。独特的内涵、广泛的影响力，在我国精神文明建设中具有不可替代的地位。在启动草原保护红线工程过程中，文化传承功能必须引起高度重视，所以，该项工程的启动在生态优先的前提下充分兼顾生态、产业和文化传承功能，三者互为支撑、相辅相成、缺一不可。