论社会保障国际合作的实现条件及其重要意义

谢勇才

(华中科技大学 社会学院，武汉 430074)

一、问题的提出

自人类社会诞生伊始，迁移就成为人类规避风险与谋求发展的重要途径。随着生产力的逐步提高和文化知识的与日俱增，人类迁移的广度与深度不断拓展，迁移的频率越来越高，迁移的范围愈来愈广。尤其是工业革命以来，科技的发展日新月异，交通和通讯日益便捷，有效地缩短了全球各地之间的时空距离，大大地加速了人口的跨国迁移，快速地改变着世界人口的分布格局，“迁移”业已成为当今世界最鲜明的图景之一。或许，在某种程度上，正如卡斯尔斯和米勒在《人口迁移时代：现代世界的人口流动》一书中所言——“我们生活在一个移民的时代”①Castels S,Miller M J.The age of migration:international population movements in the modern world,New York:Guilford Press,2003.。2015年全球移民总数已达2.32亿②International Organization for Migration.World Migration Report 2015-Migrants and Cities:New Partnerships to Manage Mobility,http://www.iom.int/world-migration-report-2015.，且这个数字还在持续增长，预计到2050年将增加到4.15亿③Programme UND.Overcoming barriers:Human mobility and development,Human Development Report,2009,42(100):419-436.。事实上，在这2.32亿全球移民中，海外劳工所占的比例超过50%，倘若再加上他们的家属，将占全球移民总数的90%左右④Hirose K,Nikac M,Tamagno E.Social security for migrant workers:A rights-based approach,International Labour Office,2011.。换言之，海外劳工及其家属构成了全球移民的主体。

显然，海外劳工跨出国门，在异国他乡就业和谋生，必然会面临诸多困境。其中，一个重要的困境就是社会保障问题。在属地原则和各国社会保障制度的参保资格存在差异等因素的作用下，海外劳工的社会保障往往会面临诸多困境，譬如社会保障双重缴费问题、社会保障双重缺失问题以及社会保障待遇支付存在障碍等，使得海外劳工的社会保障权益严重受损。对于这一问题，国际上通行的做法是开展社会保障国际合作，即国家之间就海外劳工的社会保障问题进行谈判，签署社会保障双边协定，构建双方社会保障制度之间的衔接机制，以有效地维护海外劳工的社会保障权益。社会保障国际合作肇始于20世纪初的欧洲国家，自法国和意大利于1904年缔结全球第一份社会保障双边协定开始*Watson P.Social security law of the European Communities,Mansell Publishing,1980.，经过一个多世纪的发展，全球各国共签署了3656项社会保障双边协定*Sabates-Wheeler R,Koettl J.Social protection for migrants:The challenges of delivery in the context of changing migration flows,International Social Security Review,2010,63(3-4):115-144.，社会保障国际合作已经成为了世界各国维护海外劳工社会保障权益的有效途径。

对于社会保障国际合作问题，我国学术界已有少量学者进行了探讨。从已有的文献来看，我国学者们的研究是从关注这一领域的基本问题开始的，譬如社会保障国际合作的概念介绍、发展历程以及主要路径等*郭士征：《社会保障的国际合作与立法基准》，《国际经济合作》，1994年第11期；种及灵：《论社会保障的国际合作》，《法学》，2000年第9期。。随后，有些学者开始关注我国的社会保障国际合作问题，在明确指出社会保障国际合作具有广阔发展前景的情况下*王延中：《关注社会保障的国际化》，《中国卫生》，2008年第12期；王延中：《社会保障国际合作值得关注》，《中国社会科学院院报》，2008年7月31日。，研究发现我国社会保障国际合作尚处于起步阶段*王延中，魏岸岸：《中国亟须重视并加强社会保障国际合作》，《中国党政干部论坛》，2008年第11期。，并存在政府的重视度有限和法制规范不健全等诸多困境，迫切需要从加强政府的重视程度和完善法律法规等方面加以解决*向运华，章洁：《跨国移民的社会保障问题及国际合作》，《社会保障问题研究——和谐社会构建与社会保障国际论坛论文集》，2007；王延中，魏岸岸：《国际双边合作与我国社会保障国际化》，《经济管理》，2010年第1期；叶璐：《新外交视域下我国社会保险国际合作的发展路径》，《湖北经济学院学报》，2015年第4期。，以有效地维护海外劳工的社会保障权益。诚然，这些学者具有敏锐的视角和强烈的社会责任感，较早地关注到了社会保障国际合作及其“中国化”命题，值得肯定与赞许。然而，令人遗憾的是，尽管这些文献对社会保障国际合作的一些基本问题进行了探讨，但是鲜有学者关注社会保障国际合作的实现条件及其重要意义等关键问题，即使有所涉及也只是蜻蜓点水般地一带而过，并未进行深入研究。有鉴于此，本文将在阅读文献和纵览社会保障国际合作发展历程的基础上，对社会保障国际合作的实现条件及其重要意义进行剖析，以期丰富学术界已有的研究。

二、社会保障国际合作的实现条件

任何事物的应运而生都是在一定的主观与客观条件下实现的，社会保障国际合作亦概莫能外。不过，由于基本国情各不相同，使得各国社会保障国际合作的实现条件存在不同程度的差异。譬如，在社会保障国际合作方面，美国考虑的主要因素是在境外就业的劳动者数量巨大、缓解海外劳工的社会保障双重缴费问题以及消除海外劳工的社会保障待遇支付障碍等；而日本考虑的主要因素则是对方国家有合作的意愿、本国有可观的劳动者在对方国家就业以及对方国家的社会保险费率较高等*Lan K J,Wu C H,Ma T C.Feasibility of Negotiating Social Security Agreement with Other Countries:Example of the Labor Insurance in Taiwan,Modern Economy,2014,(5):128-138.。然而，无论各国在社会保障国际合作方面考虑的因素存在多大的差异，但是仍然有着诸多共同关注的要素。换言之，各国在社会保障国际合作方面存在一些共同的实现条件。

(一)双方互有适量的劳工往来

双方互有适量的劳工往来是国家之间进行社会保障国际合作的重要前提。纵览中外社会政策的发展历程可以发现，任何一项社会政策的应运而生都必须有一定数量的适用对象，否则它的存在是毫无意义的。与此相适应，在社会保障国际合作中，海外劳工不仅是重要主体，而且是主要的受益者。倘若两国之间尚无或者只有极少数劳工往来，那么它们之间是不可能且没必要开展社会保障国际合作的，因为此时社会保障双边协定存在的意义不大，它所带来的收益可能还无法弥补社会保障双边谈判的成本。换言之，只有当国家之间存在适量的劳工往来，形成了比较紧密的经贸联系时，两国才有可能且有必要开展社会保障国际合作。于是，为了解决海外劳工的社会保障问题，两国政府开始进行社会保障双边谈判，签署社会保障双边协定，以有效地协调海外劳工的社会保障权益。譬如，二战后，在马歇尔计划的作用下，美国和西欧国家之间出现了大量的海外劳工往来，促使西欧国家成为了美国社会保障双边协定最早的缔约国*William M.Yoffee.International social security agreements:totalization,equality of treatment,and other measures to protect international migrant workers,U.S.Government printing office,Washington,1974:78.，仅仅在1973—1993年的20年间，美国就与17个欧洲国家签署了社会保障双边协定*Schwabish J A.Identifying rates of emigration in the United States using administrative earnings records,Working Paper Series Congressional Budget Office,2009-01.。需要指出的是，“双方互有适量的劳工往来”中的“适量”是指两国要有相当数量的劳工在对方境内就业，这个数量不一定要相等，但是也不能相差悬殊，否则的话，它非但不会成为两国开展社会保障国际合作的垫脚石，反而会成为绊脚石。因为，倘若两国之间往来的劳工数量相差悬殊，那么劳工输入国将处于优势地位，在尚未签署社会保障双边协定的情况下，它将获得外籍劳工大量的社会保障缴费，反之，它就要面临重大损失。故而，此时海外劳工的输入国往往是拒绝与输出国签署社会保障双边协定的。譬如，尽管巴基斯坦和孟加拉分别有超过69000名劳工在英国谋生*OECD.Trends in international migration,Organization for Economic Cooperation and Development Annual Report,2004.，而且两国迫切希望与英国签署社会保障双边协定，但是由于往来劳工数量相差悬殊，使得谈判过程困难重重。

(二)双方的社会保障制度相对完善

双方的社会保障制度相对完善是国家之间实现社会保障国际合作的重要基础。在社会保障国际合作领域，社会保障制度是重要依托与主要载体，倘若两国中的某方或者双方尚未建立社会保障制度抑或是制度发展滞后，那么社会保障国际合作将成为空中楼阁。换言之，倘若国家之间要开展社会保障国际合作，那么双方就必须具备相对完善的社会保障制度或者至少拥有一两项运行良好的社会保险项目*Holzmann R,Fuchs M,Dale P.Assessing Benefit Portability for International Migrant Workers:A Review of the Germany-Turkey Bilateral Social Security Agreement,World Bank Discusssion Papers,2016(1604).。当然，如果两国的社会保障制度类似，譬如制度模式或者制度结构相似，那么就是锦上添花了。否则，即使两国有兴趣开展社会保障国际合作，也是巧妇难为无米之炊。然而，值得注意的是，尽管经过一百多年的发展，现代社会保障制度已经逐步成熟，全球大多数国家都不同程度地建立了社会保障制度，但是除发达国家外，大多数发展中国家的社会保障制度都尚不完善，尤其是撒哈拉以南的非洲国家。譬如，只有10%左右的津巴布韦劳动者有机会获得社会保障*Muyembe,M.Access to Social Services for Non-citizens and the Portability of Social Benefits within the Southern African Development Community—Zambia Country Report,Background Paper for joint IDS/World Bank research project,2007.。于是，社会保障制度发展滞后就成为了诸多发展中国家开展社会保障国际合作重要障碍。譬如，尽管墨西哥和孟加拉的劳务输出总量高达600—1300万，但是迄今为止，它们只与少数发达国家签署了社会保障双边协定*Avato J,Koettl J,Sabates-Wheeler R.Definitions,good practices,and global estimates on the status of social protection for international migrants,SP Discussion Paper,2009.，大多数海外劳工的社会保障权益仍在受损。

(三)双方具备相应的财力和行政管理能力

双方具备相应的财力和行政管理能力是国家之间开展社会保障国际合作的重要条件。纵观西方国家社会保障制度的发展历程不难发现，不仅政府财政在其中扮演了至关重要的角色*郑功成主笔：《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》，北京：人民出版社，2008年版，第38-39页。，而且政府的行政管理能力也发挥了不可或缺的作用。显然，社会保障国际合作的开展，不仅需要政府财政的支持，而且离不开政府行政管理能力的协助。因为社会保障国际合作是一项复杂而又艰巨的任务，不仅程序纷繁芜杂，而且过程曲折耗时*ILO.Social security coordination for non-EU countries in South and Eastern Europe:a legal analysis,International Labour Organization,2012.。具体说来，在进行社会保障双边谈判之前，两国必须做好一系列准备工作，例如本国的社会保障官员和专家既要谙熟对方的社会保障制度和法律，也要了解对方的政策偏好，还得对相互之间的海外劳工数量及其参保情况进行统计，估算社会保障双边协定的签署将给本国带来的收益与损失等，然后拟定社会保障协定草案，当双方都做好准备工作后才能进行双边谈判。根据国际经验可知，社会保障双边谈判不可能一蹴而就，往往要经过多轮谈判才有可能签署社会保障双边协定，不仅花费不菲，而且考验政府的行政管理能力。换言之，要想有效地开展社会保障国际合作，双方就必须具备相应的财力和行政管理能力。不过，在经济全球化迅猛推进的当今世界，虽然人类的财富总量日益增加，许多国际组织和部分国家也一直致力于全球的反贫困事业，但是南北贫富差距有增无减，富国越富、穷国越穷的“马太效应”日渐明显，部分低收入国家的正常运转严重依赖外援。对于这些国家而言，即使有大量的劳动者在境外就业，它们也无力开展社会保障国际合作。于是，有些学者一针见血地指出，薄弱的财政实力和落后的行政管理能力，是低收入国家无法开展社会保障国际合作的重要原因*Taha N,Siegmann K A,Messkoub M.How portable is social security for migrant workers? A review of the literature,International Social Security Review,2015,68(1):95-118.。

(四)双方具有相互合作的意愿与动力

双方具有相互合作的意愿与动力是国家之间促成社会保障国际合作的必备条件。在社会保障国际合作中，为了促成社会保障双边协定的签署，国家之间不仅要具备互有适量的劳工往来、相对完善的社会保障制度以及相应的财力和行政管理能力，而且要有相互合作的意愿与动力。因为，双方互有适量的劳工往来、双方的社会保障制度相对完善以及双方具备相应的财力与行政管理能力这三个条件，只有在双方具有合作的意愿与动力前提下才能起作用，否则，即使双方已经完全具备了这些条件，也难以进行社会保障国际合作。以英国和印度为例，英国是印度海外劳工谋生的重要目的地国，2009年印度劳工约占英国外籍劳工总数的6.7%*Sasikumar S K,Thimothy R.Migration of low skilled workers from India to the European Union,Robert Schuman Centre for Advanced Studies European University Institute,2012.，同时有适量的英国劳动者在印度就业*Mukherjee D,Chanda R.Investment and Migration Linkages between India and the EU,IIM Bangalore Research Paper,2012 (371).，两国的社会保障制度也相对完善且具备了相应的财力和行政管理能力，印度自2008年以来迫切希望与英国签署社会保障双边协定，但是英国政府并不积极也不情愿，不是避而不谈，就是刻意拖延或者敷衍了事，甚至在2011年终止了谈判*吴伟东：《劳动力跨国就业的社会保障协调机制研究》，北京：知识产权出版社，2015年版，第157页。，使得印度政府的多年努力付诸东流。易言之，在社会保障国际合作中，双方具有合作的意愿与动力是必不可少的条件之一。

事实上，仔细分析社会保障国际合作的四个实现条件可以发现，前面三个条件可以归类为客观条件，第四个条件则可以视作主观条件。倘若把前面三个条件比作汽车、公路和汽油的话，那么第四个条件就是驾驶员，只有通过驾驶员发动汽车，油箱里有油的汽车才能在公路上行驶。不过，需要指出的是，这些条件只是国家之间实现社会保障国际合作的基本条件，并非只要两国具备了此类条件就能实现社会保障国际合作，因为各国的情况千差万别，所以必须具体问题具体分析。此外，在某些情况下，即使双方已经缔结社会保障双边协定，也不一定能够真正实现社会保障国际合作。譬如，早在2004年6月29日，美国和墨西哥就签署了社会保障双边协定，但是美国的一些利益团体和部分政府官员对此强烈反对，使得这份社会保障双边协定被束之高阁，成为一纸空文*Christians A.Taxing the Global Worker:Three Spheres of International Social Security Coordination,Virginia Tax Review,2006,26.。

应该说，我国在很大程度上已经具备了社会保障国际合作的基本条件。具体说来：一是我国有数以百万计的海外劳工分布在全球各地，他们的社会保障权益保护问题日益凸显；二是尽管我国的社会保障制度尚不够完善，正处于城乡统筹、走向公平可持续的阶段，但是养老、医疗、工伤和失业等社会保险项目相对完善且运行状况尚可；三是我国政府已经积累了雄厚的财政实力，2015年全国财政总收入达到15.2万亿元*国家统计局：《中国统计年鉴2016》，北京：中国统计出版社，2016年版。，而且政府的行政管理能力也在不断完善，完全有条件支持社会保障国际合作的开展；四是我国政府对社会保障国际合作问题逐步重视，自2001年以来，我国政府先后与德国、韩国、丹麦、芬兰、瑞士、加拿大、荷兰、法国以及西班牙9国签署了社会保障双边协定*资料来源：人力资源和社会保障部网站http://www.mohrss.gov.cn/.。然而，需要重视的是，尽管我国已经具备了社会保障国际合作的基本条件，也取得了一些成就，但是在未来社会保障国际合作的过程中，仍然会困境重重，而且已有的社会保障双边协定尚有诸多不足，这些都需要我国政府予以重视。

三、社会保障国际合作的重要意义

任何一项应运而生的公共政策都应当能够维护目标群体的合法权益，增进民众福祉，这是它存在的价值之所在，否则它将弊端丛生、举步维艰。毋庸置疑，滥觞于20世纪初且方兴未艾的社会保障国际合作也具有不容忽视的重要价值。尤其是在全球大部分海外劳工的社会保障权益仍在不同程度受损且越来越多的国家开始关注劳动者境外社会保障权益的背景下，社会保障国际合作的重要性日渐凸显。鉴于社会保障国际合作主要涉及了海外劳工、原籍国以及东道国三个主体，下面将从三个主体的角度来论述社会保障国际合作的重要意义。

(一)对于海外劳工的重要意义

在社会保障国际合作中，海外劳工不仅是主要的政策作用对象，而且是最主要的受益者。在很大程度上，正是为了缓解海外劳工的社会保障困境，国际上才开始兴起社会保障国际合作。换言之，国家之间开展社会保障国际合作，对于海外劳工而言具有重要意义。

1.有助于解决社会保障双重缺失问题

随着经济全球化的迅猛推进，劳动力的跨国流动日渐频繁，海外劳工的数量与日俱增，逐步成为了全球化的一个重要元素*Theophilus Ejorh.Migration and Social Protection:Claiming Social Rights Beyond Borders,Journal of Development Studies,2012,48(4):586-587.。不过，由于各国社会保障制度一般遵循属地原则，且参保资格存在一定的甚至是较大差异，使得部分海外劳工遭遇了社会保障双重缺失问题，具体表现为既不能享有原籍国的社会保障也不能在东道国获得社会保障，这对于本来就经济拮据的海外劳工而言无异于雪上加霜，将对其养老和医疗等重要问题带来诸多不利影响。然而，倘若原籍国与东道国之间签署了社会保障双边协定，那么海外劳工的社会保障双重缺失问题将迎刃而解。因为国家之间签署的社会保障双边协定往往会引入一些条款来应对社会保障双重缺失问题，规定劳动者在境外就业期间只需参加原籍国或者东道国的社会保障制度就行，可以保证海外劳工享有相应的社会保障，而不至于处于社会保障的“真空”状态。

2.有利于消除社会保障双重缴费问题

正如每一枚硬币皆有正反两面一样，社会保障的属地原则和各国的参保资格存在差异给海外劳工带来的影响亦是如此。一方面，它会造成比较消极的后果——社会保障双重缺失；另一方面，它也会带来相对积极的后果——社会保障双重缴费。有些海外劳工尤其是外派劳工发现，他们同时被原籍国和东道国的社会保障制度所覆盖，必须基于同一份薪水向两国缴纳社会保障费(税)，给他们带来了巨大的缴费负担。不过，倘若原籍国与东道国之间签署了社会保障双边协定，那么这一问题将会得到有效缓解。因为社会保障双边协定往往包含了外派劳工条款，根据派遣时间的长短来规定外派劳工是参加原籍国还是东道国的社会保障制度，从而有效地解决了海外劳工可能遭遇的社会保障双重缴费问题。譬如欧盟社会保障协调法令利用“惟一国原则”和“工作国原则”，规定海外劳工在某一时段内只能适用于一国的社会保障法律，有效地解决了海外劳工的社会保障双重缴费问题*Pennings F.Co-ordination of Social Security on the Basis of the State-of-Employment Principle:Time for an Alternative?,Common Market Law Review,2005,42(1):67-89.。

3.有利于缓解社会保障待遇支付障碍

海外劳工是一个异质性群体，流动性与不确定性较强是其显著特点。在退出劳动力市场之前，海外劳工可能曾在两国或者多国就业和参保。但是，由于许多国家发放给外籍劳工的签证期限往往少于该国社会保障制度的最低缴费年限，使得许多海外劳工即使在某国或者多国缴费多年也难以获得相应的社会保障待遇。譬如，美国发放给外籍劳工的L1签证和H1B签证的有效期只有6—7年*赵巍巍：《国际社会保障协定的建立和发展》，《中国社会保障》，2014年第6期。，但是美国养老保险的最低缴费年限是10年*Nuschler D,Siskin A.Social Security Benefits for Noncitizens:Current Policy and Legislation,CRS Report for Congress RL32004.Washington,DC:Congressional Research Service,2005.。此时，虽然海外劳工在两国或者多国的社会保障缴费年限总和很可能已经超过了任何一国的最低缴费年限，但是他仍然无法获得相应的社会保障待遇领取资格，导致其合法权益严重受损。然而，倘若海外劳工的就业国之间签署了社会保障双边协定，那么这一问题的解决并非难事。因为社会保障双边协定通常包括了参保时间累计计算和福利可输出等条款，允许海外劳工将他们在缔约国获得的参保时间进行累计计算，以帮助他们获得相应的社会保障待遇领取资格，并允许福利资源向缔约国输出，有效地缓解了海外劳工可能遭遇的社会保障待遇支付障碍难题。

4.有助于提升海外劳工在东道国的社会地位

外籍劳动者的出现和增多，必然会给东道国的社会政策和就业市场等造成一定的冲击，尤其是会挤占东道国的一些就业岗位，有可能导致东道国的失业率上升。同时，海外劳工也会挤占东道国有限的福利资源，尤其是社会救助资源。因此，有些国家的公民将海外劳工视为一种挑战甚至是威胁。譬如，在欧美国家的一项调查显示，许多受访者将海外劳工视为挑战乃至是威胁*International migration and development Report of the Secretary-General,Sixty-ninth session Item 21 (a) of the provisional agenda Globalization and interdependence,2014.。而且，许多东道国并不真正欢迎海外劳工，它们通常是将外籍劳工视为本国劳动力市场的临时性补充，并倾向于收紧移民政策*Borjas,G.J.Self-selection and the earnings of immigrants,American Economic Review,1987(4):531-553.。故而，尽管许多海外劳工在东道国能够获得比原籍国更多的就业机会和福利待遇，但是他们往往只享有很低的社会地位*Ginneken W V.Social Protection for Migrant Workers:National and International Policy Challenges,European Journal of Social Security,2013(15):209-221.。不过，倘若海外劳工的原籍国与东道国签署了社会保障双边协定，那么这种状况就会有所改善。因为很多国家将缴纳社会保障税视为公民对国家的贡献，意味着国家对于缴费者公民身份的认可。于是，倘若海外劳工被东道国社会保障制度所覆盖，而且他们已经或者正在获得的社会保障权益具有便携性，那么就在一定程度上意味着东道国对于海外劳工的认可，从而有助于提升海外劳工的社会地位。

(二)对于原籍国的重要意义

在社会保障国际合作中，作为海外劳工的母国，原籍国也是重要的受益者之一。从一定程度上讲，这也是原籍国积极开展社会保障国际合作的重要原因之一。具体说来，对于原籍国而言，社会保障国际合作的重要意义主要有以下三个方面。

1.有利于提升跨国企业的国际竞争力

随着全球化进程的不断加快，资本的跨国流动愈加频繁与活跃，越来越多的企业开始进军国际市场，成为业务遍布多国乃至全球的跨国企业。与此相伴随，跨国企业的外派员工不断增多，如前所述，他们往往会遭遇社会保障双重缴费问题。于是，雇主不仅要在原籍国为他们缴纳社会保障税，而且要在被派遣国为其缴纳社会保障税，大大提升了企业的生产运营成本，严重削弱了跨国企业的国际竞争力。譬如，阿尔及利亚政府要求中建股份阿尔及利亚公司为每一位员工缴纳社会保险费用，无论员工是当地人还是已在原籍国缴费的外国人*资料来源：《赴阿尔及利亚指南》，中建股份阿尔及利亚公司官方网站，http://www.cscec5ba.com/.，这就必然会增加企业的生产成本，削弱其国际竞争力。又比如，在美国和巴西社会保障双边协定生效之前，美国企业每年要向巴西缴纳数千万美元的社会保障费用*United States:New social security agreements signed but not yet in force,http://www.pwc.com/gx/en/services/people-organisation/newsletters/global-watch/new-us-social-security-agreements-signed-but-not-yet-force.html,2015.。然而，倘若双方之间签署了社会保障双边协定，那么这一问题将会有效缓解。因为国家之间缔结社会保障双边协定之后，外派员工只要根据相关规定参加原籍国或者东道国的社会保障制度就行，可以有效地避免社会保障双重缴费问题，降低跨国企业的生产运营成本，进而提升其国际竞争力。

2.有助于维持社会保障基金的财务平衡

国际经验显示，包括海外劳工在内的移民回迁率是比较高的。按照一战期间的大规模人口流动经验，有30%左右的移民将会回流*Hatton,J.Timothy,and Jeffrey G.Williamson.The Age of Mass Migration—Causes and Economic Impact,New York:Oxford University Press,1998.。20世纪前半期，一些南欧国家的移民回迁率达到50%，甚至有少数国家高达90%*Sarris,Alexander,Etleva Germenji,Evgenia Markova.Balkan Migration:an Assessment of Past Trends and Policies and the Way Ahead,Washington,DC:World Bank.Forthcoming,2004.。当前，中东和北非的移民回流率也超过30%*Holzmann R,Koettl J,Chernetsky T.Portability regimes of pension and health care benefits for international migrants:an analysis of issues and good practices,Geneva,Switzerland:Global Commission on International Migration,2005.。换言之，有相当一部分海外劳工的最终归宿是返回原籍国。在属地原则的作用下，许多劳动者在跨国就业期间往往割裂了与原籍国社会保障制度的联系。然而，当海外劳工回流后，他们的社会保障需求却很可能要原籍国承担*自20世纪90年代末以来，为了减轻移民回迁后本国社会保障基金的负担，墨西哥、菲律宾以及孟加拉等国家开始设立海外劳工福利基金，或者允许劳动者在境外就业期间继续参加国内的社会保障计划。。虽然劳动者在境外就业期间，原籍国的社会保障负担有所减少，但是从长远来看，未来的供给量会大幅度增加。因为劳动者的社会保障需求与年龄同步递增，并在退休后达到高峰。大多数劳动者在境外就业期间参保的是东道国社会保障计划，此时他们的社会保障需求量较小，许多社会保障缴费成为了东道国的净收益。于是，负担量的减少与供给量的增加不平衡，必然会造成原籍国社会保障基金的隐性损失。不过，如果双方缔结了社会保障双边协定，那么这一问题将会有效缓解。因为社会保障双边协定通过引入参保时间累计计算和福利可输出等条款，使得海外劳工可以获得便携性的社会保障权益，不仅可以降低他们的资金损失，而且能够减少原籍国未来的社会保障供给负担，进而维持社会保障基金的财务平衡。

3.有利于减少人才的流失

一直以来，中高端劳动力的大量流失是诸多发展中国家面临的重要发展难题*一些学者和媒体将发展中国家遭遇的大量中高端劳动力流失的现象称为“脑力流失”(brain drain)。。特别是对于非洲国家和加勒比国家而言，中高端劳动力的流失尤为严重。譬如，牙买加和海地的大学毕业生流失率高达三分之二，成为了全球高技能劳动者移民比例最高的国家*Beine MAR,Docquier F,Rapoport H.Brain Drain and LDCs’ Growth:Winners and Losers,IZA Discussion Paper No 819,2003.。当前，全球每年都有数以百万计的技术工人迁徙到其他国家谋求更高的收入和更好的发展前景*Ginneken W V.Social Protection for Migrant Workers:National and International Policy Challenges,European Journal of Social Security,2013(15):209-221.。在海外就业期间，这些劳动者参加的是东道国社会保障制度。由于许多国家禁止或者限制福利输出，倘若原籍国和东道国尚未缔结社会保障双边协定，那么当海外劳工决定回迁母国时，他们已经或者正在获得的社会保障权益就无法携带，这不仅严重削弱了海外劳工回流的意愿和动力*Oishi N.The Limits of Immigration Policies:The Challenges of Highly Skilled Migration in Japan,American Behavioral Scientist,2012,56(8):1080-1100.，而且会对发展中国家形成隐性剥削与压榨，因为回流劳工是诸多发展中国家重要的发展资源。然而，倘若国家之间签署了社会保障双边协定，那么情况就大不一样。在原籍国与东道国签署社会保障双边协定后，海外劳工的社会保障权益就具备了便携性，社会保障阻碍海外劳工回流的情况将一去不复返，海外劳工回迁的意愿和动力将会大幅度增加，从而有助于减少原籍国的人才流失。

(三)对于东道国的重要意义

在社会保障双边协定签署后，虽然东道国可能会损失一定的社会保障收益，但是它仍然能够获得诸多益处，譬如促进外籍劳工正规就业、打击非法劳工以及减少低收入国家的社会倾销等。换言之，对于东道国而言，社会保障国际合作亦有重要意义。

1.有助于促进外籍劳工正规就业

对于大多数海外劳工而言，他们不辞辛劳地跨出国门，主要是追求更高的收入水平和生活品质。由于海外劳工主要受雇于建筑业和制造业等比较艰苦的传统行业*Van Ginneken,W.Making social security accessible to migrants,In World Social Security Forum,2010.，收入相对有限，再加上东道国提供给外籍劳工的签证期限往往要低于该国社会保障的最低缴费年限，而且签证到期后续签比较困难，使得许多海外劳工即使在东道国的参保多年，也难以获得相应的社会保障待遇领取资格，给他们带来了巨大的经济损失。因此，为了规避社会保障缴费，许多海外劳工可能会选择非正规就业或者刻意隐瞒就业情况，甚至是与雇主共谋逃避缴费*Ginneken W V.Social Protection for Migrant Workers:National and International Policy Challenges,European Journal of Social Security,2013(15):209-221.，给东道国的就业市场和社会保障管理带来了诸多挑战。然而，倘若双方签署了社会保障双边协定，那么这些问题将会有效缓解。因为在社会保障双边协定签署后，海外劳工已经或者正在获得的社会保障权益将具有便携性，即使回流原籍国也几乎不会受损，于是海外劳工就不用费尽心机地规避社会保障缴费了，并会倾向于选择在正规部门就业。质言之，社会保障国际合作有助于促进海外劳工正规就业。

2.有助于打击非法劳工

如前所述，在原籍国与东道国尚未签署社会保障双边协定的背景下，海外劳工往往会千方百计地规避在东道国的社会保障缴费。在这一规避过程中，除上述的非正规就业外，部分海外劳工还有可能选择非法入境或者非法滞留等方式来实现，成为非法劳工，这将给东道国的就业市场和社会治安带来严峻挑战。根据联合国开发计划署的数据，2009年全世界约有5000万非法移民在各国就业和居住，而且这一数字在日益壮大*UNDP.Overcoming barriers:Human mobility and development,Human Development Report,New York,2009.。应该说，包括非法劳工在内的非法移民问题已经成为了世界性难题，有些国家甚至被这一问题弄得焦头烂额。然而，倘若东道国与原籍国签署了社会保障双边协定，那么这一问题将会有所缓解。因为在社会保障双边协定签署后，海外劳工已经或者正在获得的社会保障权益将具有便携性，几乎可以自由支配，所以海外劳工在很大程度上就没有必要不择手段地逃避社会保障缴费了，进而有助于东道国打击非法劳工。事实上，许多学者的研究发现，与海外劳工的原籍国签署社会保障双边协定是东道国打击非法移民的有效手段*Sana M,Massey D S.Seeking Social Security:An Alternative Motivation for Mexico-US Migration,International Migration,2000,38(5):3-24.。

3.有利于防止低收入国家的社会倾销

一直以来，在国际竞争过程中，低收入国家在资金、技术以及管理方面处于劣势地位，根本无法与高收入国家进行竞争，于是它们只能另辟蹊径——通过降低劳动力成本来获得竞争优势，其中一个重要的途径就是降低劳工的社会保障标准，以使其商品获得低成本优势，高收入国家称之为“社会倾销”。社会倾销，亦有学者称之为“福利倾销”或者“劳工倾销”*Corden W M,Vousden N.Paved with good intentions:social dumping and raising labor standards in developing countries,Globalisation under threat,2001:124-143.，主要是指低收入国家通过降低劳工的社会保护标准等手段来压低商品的生产成本，以低于“正常”成本的价格在国际市场上售卖，以换取在与高收入国家竞争中的低成本优势。不过，部分低收入国家通过降低劳工社会保护标准获得竞争优势后，可能会导致其他国家争相效仿，甚至引发“探底竞争”的局面，最终损害的还是各国劳工的利益。于是，为了改变这种不合理的竞争，一些国家和国际组织采取的重要措施之一就是加强对海外劳工的社会保护*Hutsebaut M.Social protection in Europe:A European trade union perspective,International Social Security Review,2003,56(1):53-74.。是故，国家之间开展社会保障国际合作，加强对海外劳工的社会保护，可以在一定程度上避免低收入国家通过降低劳工的社会保护标准来获取不合理的竞争优势，有利于减少低收入国家的社会倾销。

四、结　论

社会保障国际合作滥觞于20世纪初的欧洲国家，经过一百多年的发展，社会保障国际合作逐步步入成熟阶段，获得了越来越多国家的关注与认可，业已成为全球各国维护劳动者境外社会保障权益的重要途径。然而，国家之间要想有效地开展社会保障国际合作，必须满足一些基本条件，譬如双方互有适量的劳工往来、双方的社会保障制度相对完善、双方具有相应的财力和行政管理能力以及双方具有合作的意愿与动力等。毋庸置疑，通过合理的制度安排和真诚合作，国家之间缔结社会保障双边协定、开展社会保障国际合作是一个互利共赢的过程，不仅可以有效地缓解海外劳工可能遭遇的多种社会保障困境，而且能够为社会保障双边协定的缔约国带来诸多益处，进而实现海外劳工、原籍国以及东道国的三方共赢。