后TPP时代的亚太经贸合作何处去？——美国外交决策中的东亚战略

张 屹

(中国国际问题研究院 亚太研究所，北京 100005)

一、美国全球收缩背景下的东亚事务参与

(一)地区安全观下的经贸驱动

2017年11月3日至14日,美国总统特朗普开启了他就任总统以来的首次亚洲之行,相继访问了日本、韩国、中国、越南和菲律宾五国,并参加了亚太经合组织(APEC)领导人会议、美国-东盟峰会和东亚峰会。特朗普此次东亚之行从宏观上包括了三个战略目标:第一，构建更加“开放、自由”的印度洋-太平洋地区秩序;第二，推动解决美国与东亚主要贸易伙伴的“公平”贸易问题;第三，加强国际协调以促进朝鲜弃核。[1]

对于2017年11月在越南和菲律宾分别举行的APEC与东亚峰会，特朗普出访日常久推不下便显示其政策的摇摆不定。特朗普政府的政策突变显示出其对美国-东南亚关系缺少基本认知，其反复无常给美国政府的可信度以及领导能力带来了质疑。此次东亚峰会中尚弥漫着对特朗普退出TPP、巴黎气候变化公约、联合国教科文组织等决定的惊诧，继而美国国内如副总统彭斯等人对东亚峰会的不同立场进一步损坏了美国一再受损的国际形象。

特朗普先是取消参加东亚峰会，后又重新确定峰会行程，反映出特朗普政府没有意识到，到东盟进程以及东亚峰会中来，可以有助于维护和巩固美国在东南亚地区乃至东亚地区的战略利益。

恢复与构建美国在东南亚地区的盟友与伙伴关系，将会改善特朗普已陷入沉寂的亚洲政策。特朗普应该像其几位前任总统那样，充分认识并参与到东盟中来，因为这是加强和维持美国在亚太和全球地位的最有效方式。如果特朗普不能理解这一逻辑，没有利用美国巨大的外交空间与战略资源来维系本地区开放自由的贸易环境、稳定安全的政治秩序，那么美国在这一地区3000亿美元的对外直接投资将失去牢固的根基。

美国国内对东亚峰会持消极立场者主要考虑到特朗普的商人本色与东盟在如何运作东亚峰会的问题上拒绝给予域外国家更大话语权的可能性，这些原因都可能使参加峰会失去意义。如果这是特朗普最初打退堂鼓的真实原因，那也恰恰反证了，美国需要在重塑东亚峰会中争取更多机遇，并从内部有效地创造更多支配力。更为严峻的是，特朗普的缺席将会放大美国对东亚峰会的剥离感，并给国务卿蒂勒森出席后续的领导人战略论坛掣肘，甚至将使得美国政府在本月日程中的一系列会议中成为“跛脚鸭”。所幸的是，特朗普的最终大逆转挽救了美国的多边外交利益，做出了正确抉择。

东盟国家一直担心美国将可能缺席此次APEC与东亚峰会，特朗普的最终出席成为重要转机。此次聚集修复了美国撤出TPP以来的受损形象，并打消了东南亚国家对美国继续参与地区事务的疑虑。随着中国以一个负责任的大国形象在地区事务中的影响力不断提升，中国外交战略的厚积薄发在亚太地区挑战了美国以往的重心地位。而美国在本地区由来已久的伙伴国都深感与中国发展经贸往来的重要性，在与美国继续维系传统友好关系的同时，重塑对华关系就成为东盟国家乃至整个亚太地区的驱动引擎。

(二)双边贸易与重塑升级版TPP

由于特朗普宣布退出TPP，此次亚洲之行对于美参与亚洲经济事务的替代性方案是一次展示的机会。舆论希望美政府更加积极并以战略导向从更广阔的角度参与贸易全球化，关注全球问题。然而事实远非如此。特朗普声称要“颠覆全球贸易格局”，在宣布美国退出TPP的同时即提出替代方案，即与伙伴国展开公平的双边自由贸易区(FTA)谈判。自2012年11月启动的RCEP谈判，由于谈判成员国凝聚力不足、谈判本身错综复杂以及美国利用TPP制衡等因素，至今也没有获得大的进展。[2]在APEC会议上，特朗普比较全面地概括了其参与亚洲贸易的规划：不再接受制约美国行动与主权的多边贸易协议，仅接受公平与互惠的双边贸易协议。

第一，多边贸易协议本身并不会比双边协议更多地制约美国主权。事实上，考虑到现存的美双边贸易协议中绑定的最惠国原则，只有减少从TPP退出带来经济损害才能够使相关经贸活动有序开展。第二，关于所谓互惠贸易，特朗普指的是避免更多的双边贸易赤字。而事实上，特朗普只是一再重申了他的个人商人理念——贸易协定的作用就在于减少美双边贸易赤字。减少美贸易赤字不能靠促使其他国家购买美商品或者提升进口关税来实现。不出意料的是，其他国家对特朗普的这种不切实际的天方夜谭毫无兴趣。

2017年11月的APEC会议上，TPP余下的11个成员国宣布该协定将升级为CPTPP并继续生效实施，这将成为WTO之后最大的贸易协定。除了更低的成员国之间的关税壁垒，协议中还包含了电子商务、国有企业管理与劳工权利的重要新条款。特朗普将其视为贸易竞争中的弊端而丢掉了这些机遇。所幸的是，TPP仍保持对其他国家开放，这有利于维护贸易自由化。这也意味着未来的美政府可以将是否加入TPP作为一个选项，并且将最初版本协议中的像投资国争端解决机制这些不符合美国利益的内容压缩至最低。

无论TPP的命运如何，可以肯定的是，肇始于TPP的21世纪高标准国际经贸规则将使全球价值链被迫重构，对亚太区域价值链产生无法预估的影响。[3]

二、美国在东南亚的外交政策走向

(一)美国与东盟的贸易前景

1.贸易额不断攀升

根据东盟秘书处所做统计，东盟是美国第四大贸易伙伴国，双方进出口贸易在过去的两年内翻了三倍。美国是东盟的第四大投资国，在该地区投资超过2260亿美元，远远超过其他亚洲东道国。美国对东盟的贸易出口达到了每年1000亿美元的水平，为东盟带来了近60万个就业岗位。另一方面，东盟在美投资从2004年以每年28%的增速达到了今天的270亿美元。

东南亚国家对外直接投资的数字虽然在全球范围内是有限的，然而发展势头强劲。从1990年全球对外投资市场份额的0.45%增长到2016年的3.9%。在发展中国家经济体份额中，东南亚对外直接投资份额从1990年的6.5%增长到2016年的17.4%。这一增长势头与其他新兴市场相比是十分显著的。一直作为美国后院的拉美地区在1990年只占有新兴经济体中39.7%的份额，而东亚地区占了46.4%的份额。30年后，在拉美市场对外直接投资缩减到9.8%时，亚太地区成为对外直接投资的主要推动力，占到了发展中国家85.4%的市场份额。

2.多个合作机制持续酝酿

美国政府应抓住机遇来塑造其“后TPP”经济政策。特朗普政府强化美国与东南亚的关系有以下几种方案：第一，提升美在东盟经济共同体中的参与；第二，强化美在APEC中的角色；第三，在“美国-东盟互联互通”框架机制下持续深化合作。美国此前已经做出承诺将继续推动“美国-东盟互联互通”计划。

在促进投资、完善不动产登记，以及条约实施等方面的框架规则，美政府都可以分享其知识、经验，以及良好的实施案例，而这些领域的法律框架都是东南亚国家比较欠缺和不完备的。

自美放弃TPP之后，APEC就成为加强本地区贸易与投资机制的重要平台。由于亚太自贸区FTAAP仍然是一个长期的理想，美国仅能在此次会议中与伙伴国创造对话与机遇。例如，特朗普应在共同解决电子商务、大中小企业与投资自由化等地区问题上争取主导地位。

3.美国-东盟互联互通合作倡议

东南亚国家意图在2025年实现东盟经济共同体的五个目标：高度一体化和同质化的经济；一个有竞争力的、创新的、有活力的东盟；高度联结与产业部门间合作；一个能够自我更新的、包容的、以人为本的东盟；一个全球化的东盟。这些规划明确写进了《东盟2025年互联互通总体规划》中。然而通往这五个目标的道路必然是坎坷曲折的。东盟国家在降低非关税壁垒与缩小国内规则的差别方面有很多障碍，而美国在这方面具有的发展经验和投资规则的专业知识可以帮助东盟顺利实现2025年经济共同体的目标。

2016年2月提出的美国-东盟互联互通合作倡议，不仅有助于实现2025年东盟经济共同体，深化双方经济连接，也将使东南亚国家从目前中国因国内改革而降速的经济发展中摆脱依赖，实现对外贸易多元化。并且，互联互通计划将使一些东盟国家采取专门的国内改革来推动相关国家实现高质量贸易，以及与美在未来的投资协议。美国-东盟互联互通合作倡议将成为特朗普与东盟开展多边合作的机遇，并将助力实现2025年东盟经济共同体。

(二)美国与东盟的安全合作

1.东盟与美国“印太战略”布局

在安全领域，特朗普的印太战略非常接近于奥巴马的亚洲轴心战略和亚太再平衡战略，尽管特朗普不愿意承认这一点。与印太相伴的几个旧有的概念如“盟友、伙伴、朋友”都在试图暗示东南亚域内域外国家彼此联手应对中国的崛起。同时，特朗普也将承诺美国海军会支持东南亚海岸线军事防务以及给予财政支持。印太战略目标之一即打造一个更为公平的贸易环境。由于美国自身雄厚的经济实力，与印太各国开展双边经贸谈判，必然可以体现“America first”的优势，丢掉TPP并不会使美国失去在“印太”经济合作中的主导权。

特朗普的执政理念将更加适应东南亚当下的状况。在奥巴马任期内，美对多个重要东南亚盟友都有所疏远。2014年泰国军事动乱、马来西亚大规模高层腐败，以及菲律宾毒品战争中的非法杀戮，都给美国提升对亚太地区的治理掌控能力带来了阻碍。而在特朗普任期内，利益的考量将会高过价值观的追求，从而与东南亚这些国家的铁腕领导人更容易沟通和对话，产生共鸣。

自从奥巴马政府时期，美国已经陆续与东南亚国家确立了全面伙伴关系。这其中包括双边防务协约、强化防务合作协议，以及全面伙伴关系协定等多种形式。目前仅有柬埔寨、缅甸、文莱三个国家未与美国确立全面双边关系协议。由于柬、缅存在人权问题，文莱最有希望与美国确立新的全面双边关系。

2.美国“印太战略”的重心

印太战略的逻辑一惯性以争夺地区主导权为基础。美国商务部长罗斯声称，“印太”这一概念的提出，说明了特朗普的亚洲贸易规划事实上比TPP更具有包容性。特朗普必须学会参与并主导作为“印太”重心区域的东南亚，以审慎与微妙的平衡战略来确保东南亚地缘政治利益与美地缘战略目标实现未来有效的结盟。

特朗普商业性的双边主义让美重塑在东南亚的影响力。特朗普2017年11月在越南、菲律宾出席APEC与东亚峰会，以及与地区领导人一系列双边会晤，将为其制约中国近期上升的地区主导地位带来机遇。由于中国近期在地缘政治方面取得的优势，特朗普东南亚之行将会被各国领导人高度重视。美需要在东南亚与中国争夺地区主导权，某些东盟国家也认为摆脱对中国的过度依赖、奉行贸易多边主义势在必行，即便这可能伴随着争议与质疑。而且考虑到东南亚经济起飞与繁荣前景，此行仅是一个开端，特朗普需要更多地出访东南亚国家并开展对话。

在美国与东盟国家开展双边主义经贸合作的过程中，安全问题或者人权问题依然可能成为双边合作的主要障碍。例如柬埔寨历史上糟糕的人权记录给美柬关系笼罩了一层阴霾，两国之间不太可能建立紧密而稳定的双边关系。同样，缅甸由于罗兴亚难民问题，使得自2013年以来得到改善的美缅关系再度搁浅。保护缅甸国内穆斯林免受暴力侵犯以及确立缅甸作为一个多民族、多语言、多种宗教合法并存的国家，成为阻碍美缅关系正常化的主要因素。除非这些国内问题得到解决，否则美国很难与缅甸建立全面伙伴关系。虽然特朗普上任以来，人权外交不断被淡化，然而特朗普本人也公开声明过，对其上一任政府的某些外交理念会继续维系。

三、美韩关系与东北亚安全形势

(一)“萨德”问题的阴霾

2017年9月7日，韩美军方共同运送四台“萨德”系统导弹发射车至星州郡美军基地。加上此前已经部署的两台发射车，“萨德”完整发射系统已经完成部署。

公众普遍表示，反对“萨德”的呼声不会停止，抗议活动将持续进行。“临时”部署并不能缓和半岛稳定局势，只能加剧半岛紧张，使对抗升级。为阻止“临时”部署，当地民众再次与警方冲突，造成数十人受伤。9月8日下午，韩国民众聚集在青瓦台总统府外的广场，抗议文在寅政府“临时”追加部署“萨德”反导系统发射装备。

自2016年“萨德”问题在韩国国内掀起政治风波，当时作为在野党成员的文在寅坚决反对部署“萨德”。然而其政治态度的反复无常，特别是上台执政以来的政治立场摇摆不定，所谓“临时”部署朝令夕改使民众对其失去信任，同时遭到政治对手的抨击。2017年，韩国防部称，“萨德”反导系统已于9月7日完成了“临时”部署，之所以称为“临时”部署，是因为在最终决定部署之前，要依据韩国相关立法进行普通环境影响评估。

文在寅政府曾表示，在对“萨德”进行最终部署之前，有必要先在当地进行环境影响评估。然而第二天就在警力配合下紧急部署了新增的四台“萨德”发射车。当地民众认为政府在“萨德”部署时间问题上失信于民，对于剩余装备的部署搞“突袭”，没有如其承诺的那样提前一天进行通知，可见“临时”部署只是哄骗当地民众的伎俩。虽然文在寅表示这仅仅是为了应对朝核威胁而“临时”部署，待环境评估完成之后才实施最终部署，但这一政治谎言在韩国民众看来已是昭然若揭。

对于为何“临时”部署“萨德”这一问题，这是由于美军高层的施压。文在寅的突然行动，虽然与韩国政府所受到的美军施压有关，然而问题的核心在于文在寅此举推翻了其在竞选期间所做出的承诺，回到了其上任总统朴槿惠坚持部署“萨德”反导系统的立场上来。

安全领域合作产生的微妙关系使得美韩联盟在经贸关系上扑朔迷离，表面上的贸易依存也隐藏着日益凸显的贸易争端。韩美两国都一直声称“政经分离”，即政府要将内政、外交问题与国际贸易分离。而美韩对自由贸易区协议的修订提议并不纯粹是国际贸易问题，而是涉及诸多美韩外交安全问题，特别是朝鲜半岛问题。且基于美韩属于同盟关系，特朗普政府在多个涉及韩国产业经济命脉的问题上突然向韩发难，使韩国国内产生了强烈的不满情绪。[4]

(二)美韩联盟貌合神离

美国持续加紧在韩国部署“萨德”反导系统，打破了东北亚的战略平衡，推动美日韩同盟关系和“东北亚小北约”的实际形成，不仅威胁中国战略安全，实际上也在损害盟国的政治利益。[5]文在寅强调国防部应加强战备，其战略意图在于，面对朝核威胁和美国军事压力的同时，韩国有能力占据更多主动权，寄希望于韩国军力的提升。朝鲜在2017年7月份成功试射洲际弹道导弹之后，韩国非常注重在与美国的谈判中要求提升导弹载荷能力，以达到韩国可以有效摧毁朝鲜核设施的能力。

文在寅与特朗普在华盛顿会晤期间发表联合声明，强调韩美安全联盟共同对抗朝核威胁的重要性。特朗普认为，不但要保护美国本土，还要保护美国盟友，对于驻韩美军，韩国政府需承担更多责任和财政支出。而文在寅希望更多地与朝方展开对话和谈判，他认为韩美两国同时面对的最大挑战就是朝核威胁，两国应优先解决这一问题，并在相关政策上紧密合作。然而文在寅更倾向于制裁与对话同时进行，在“萨德”问题上也存有一些保留态度，没有承诺一定会担负驻韩美军的更多开销。

2017年6月28日，文在寅访美，其最大目的是增强军事合作与巩固美韩同盟。美韩会晤的核心内容是朝核问题、美韩同盟发展问题，以及经济合作问题。然而在经济问题上，美韩双方意见并不一致，特朗普对美韩双边贸易特别是《美韩自由贸易协定》表示不满。在特朗普的观念中，美韩贸易协定签署以来，美国对韩贸易逆差逐年增长，这严重损害了特朗普眼中的“国家利益”[6]文在寅在美期间，特朗普公开表示将重启韩美自由贸易协定谈判，订立新的自贸协定，并认为新的协议会是一个更加公平的协议。

韩国是美国第六大贸易伙伴，美国是韩国第二大贸易伙伴。开启于2007年的美韩自由贸易谈判前后历经4年时间，于2012年确立了美韩自贸协定最终版，并于当年生效。协议生效以来，韩美贸易总额从2012年的1008亿美元攀升至2016年的1096亿美元。

据美国官方统计数据，美国对韩国的贸易赤字从2011年的132亿美元攀升至2016年的277亿美元，翻了一番。虽然特朗普曾表示“通过自贸协定，美国一共增加了近110亿美元的贸易赤字”，并敦促韩方修改自贸协定，但韩国作为受益方当然不愿与美国重启韩美自贸协定谈判，对美方认定“自贸协定带来美对韩贸易逆差”的看法，未做出积极回应。直到2017年11月7日，特朗普访韩期间，受东北亚安全局势的大环境施压，文在寅才公开表态：“为了推进自由、公正且均等的贸易政策，决定将加快速度推进有关韩美自贸协定的相关协商。”[7]

然而近几年韩美经贸往来状况不容乐观，美对韩逆差状态持续存在，数额较大。韩国产业通商资源部官方统计指出，从2014年到2016年韩国对美顺差额分别为250亿美元、258亿美元和232亿美元，汽车制造业、无线通信设备、汽车零部件、疫苗制品、石油产品是位列前五位的行业。2016年汽车贸易顺差额达到145亿美元，占总贸易顺差额的62.5%。韩国对美汽车出口过去5年内以12.4%的年增速递增，可见，在韩美自贸区协议的谈判重启之后，韩国汽车业将在这一场零和博弈中成为替罪羊。

四、结 语

特朗普外交政策理念带动了东亚地区贸易保护主义的浪潮，虽然美国与东盟以及中日韩贸易依存度有增无减，然而其“退出主义”引发了美国与东亚各国经济关系甚至安全合作关系的紧张，使得“印太战略”视野下的经贸往来具有更大的不确定性和不稳定性。因此，应根据多元合作治理的理念创设多层多维的地区治理体系，引导所有国家各尽其能，共同为东亚合作与地区治理做出贡献。[8]东亚国家文化、历史、社会的多样性，使得与美国开展贸易合作具有不可复制的特殊性，最终促使中国在推动东亚区域经济一体化的进程中担当了更重要的角色，赋予了中国更多的地区主动权。平衡美国经济外交的不稳定性，需要中国更多地参与到RCEP、APEC、中日韩自贸区等地区机制中来并主导这些机制。

参 考 文 献

[1]梅冠群.从特朗普亚洲行看中美关系的六个“之争”[J].中国发展观察,2017(22):27.

[2]姜凌，支宏娟.新一轮逆全球化浪潮下的南北经济一体化关系走向——基于美国退出TPP和重谈NAFTA的分析[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2017(5)：131.

[3]陈淑梅.后TPP时代规则对亚太区域价值链的影响研究——劳工标准视角的探讨[J].太平洋学报,2017(11):51.

[4]白云飞.韩美打起自贸协定修订“攻防战”[N].经济日报,2017-08-28(10).

[5]石源华.三议特朗普时代的东亚政治安全格局[J].世界知识,2017(15):52.

[6]唐彦林.特朗普外交理念与美韩关系走向[J].当代韩国,2017(2):21.

[7]特朗普：美韩自贸协定对美国来说是个失败[EB/OL].(2017-11-08)[2017-12-22].http://finance.ifeng.com/a/20171108/15775036_0.shtml.

[8]郭定平.论东亚区域合作中的若干不确定性问题[J].人民论坛·学术前沿,2017(7):22.