留置与刑事强制措施的兼容

2018-04-11马密

大连海事大学学报（社会科学版） 2018年3期

马密

(厦门大学 a.法学院; b.两岸和平发展协同中心，福建厦门 361005)

传统的三权分立的分权模式在最近几十年之各国实践中不断受到挑战。在美国，随着独立行政机关的崛起，第四权力分支的论调不绝于耳。[1]美国学者布鲁斯阿克曼也提出了以监察机关作为第四种权力分支弥补三权分立体制的不足。[2]2016年12月，全国人大常委会发布决定授权试点地区设置监察委员会履行监督、调查、处置职责，并赋予监察委员会留置被调查人的权限。当前，留置措施已经广泛运用于监察机关的监察实践中。2017年7月，北京市公布了“北京监察委留置第一案”的李某挪用公款一审刑事判决书。被告人李某因涉嫌犯挪用公款罪于2017年4月7日经北京市通州区监察委员会决定被留置，于同年5月5日经北京市通州区人民检察院决定被逮捕。自授权以来，监察委员会新赋予的留置权广受关注。10月，党的十九大报告明确指出，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”(俗称“双规”)措施。11月，全国人大常委会发布的《监察法草案》确立了留置作为监察机关唯一的强制性调查措施。

监察体制改革，能否切实贯彻全面推进依法治国的决定，就要看关于留置措施的规定，是否符合“依法治国，建设社会主义国家”的原则，是否“尊重和保障人权”。[3]留置究竟属于什么样的一种权力？学界对此展开了一系列的讨论，普遍认同：留置并非属于检察机关的刑事侦查权。监察委的留置权是一种新的权力。[4]“留置”既不是监察机关行使调查权时的一项措施，也不是检察机关行使侦查权时的一种措施，而是属于一项新规定的强制措施。[5]《刑事诉讼法》仅规定了拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕五种强制性措施，留置并不属于《刑事诉讼法》中所规定的强制性措施。作为《刑事诉讼法》中尚未规定的强制性措施，留置与其他刑事强制性措施之间存在一定的紧张关系。因此，本文试图考察留置措施的历史演进、性质以及与刑事强制措施之间的紧张关系，并试图就二者之间的关系提出建议。

一、留置的历史演进

(一)概念溯源

任何统治形式都需要有权力反腐机制，以确保统治权力的稳固与持续。[6]监察体制改革推进的目的在于实现我国反腐败体系的制度化和法治化。留置是监察机关就涉嫌职务犯罪的事项进行调查，以监督公务人员依法行政，符合监察机关为有效行使其职权，于必要时行使调查权的要件。监察委员会并非是政府的职能部门，也非纯粹的司法机关，而是独立行使国家监察权的监察机关。监察委员会为行使其对公务人员的监察职能，根据其固有权能享有一定的调查权。我国台湾地区学者荆知仁认为，从调查权之为纠弹权行使之必要程序和手段而言，调查权运用上能力之强弱，又直接影响着纠弹权行使的品质和绩效。[7]

回溯现行《宪法》《刑事诉讼法》《行政监察法》等法规以及中共相关工作条例，其中并未出现“留置”一词，仅1995年2月发布的《中华人民共和国人民警察法》中对于留置进行了规定，但监察机关的留置与《人民警察法》中的留置内涵并不相同。最高人民法院1997年10月发布的《最高人民法院行政审判庭关于对当事人不服公安机关采取的留置措施提起的诉讼法院能否作为行政案件受理的答复》认定，留置是公安机关行政管理职权的一种行政强制措施。我国台湾地区“刑事诉讼法”中规定“鉴定留置”的强制措施，目的在于鉴定被告之心神或身体状况，在一定期间内将被告送入医院或其他适当之处所鉴定，所为之鉴定留置处分。[8]。根据《北京市调查措施适用规范》第99条的规定，留置是指监察机关的调查人员为了防止涉嫌职务犯罪的被调查人实施妨碍调查行为，将其带至特定场所要求其就案件所涉及问题做出说明的一种调查措施。显然，我国台湾地区的“鉴定留置”与大陆地区监察体制改革中所新出现的“留置”内涵并不一致。

(二)权能溯源

监察委员会是由先前的纪律检查委员会、人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能重组而成。1990年12月，国务院颁布的《中华人民共和国行政监察条例》第21条第1款第5项规定，监察机关在检查、调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。这一规定被1997年5月修改后的《行政监察法》第20条予以修正式地保留。该条文不仅设置了适用该调查措施的具体行为范围，而且提出了否定性的排除情形，即监察机关在调查违反行政纪律行为时,可以根据实际情况和需要“责令有关违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”。行政监察部门设置在同级政府部门之下，发挥监督行政权的效能不足。一些学者提出“扩大行政监察机关职权，强化监察手段”的主张。[9]然而，2010年修改后的《行政监察法》并未对该条文进行修正。“监察机关要有权力、有手段。没有权力和手段，这项工作做不好。”[10]由于《行政监察法》所规定的检查、建议等权力强制力不足，导致监察制度缺乏威慑力。[11]通过改革加强监察机关的监察职能是监察体制改革的重要内容，而留置是监察机关调查职务犯罪的重要手段。此外，在传统体制下，监督权力分散在诸多机构中，权力配置不合理，制度运转成本高，导致对腐败的治理效能不高，治理目标难以有效达成。[11]监察机关完成职务犯罪的调查后，移送检察机关批准逮捕后直接提起公诉。

实际上，1994年3月，中共中央纪律检查委员会发布的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条也规定了类似的内容：调查组有权按照规定程序要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题做出说明。检察机关侦查部门则往往利用作为党纪政纪调查措施的“双规”、“两指”来弥补拘传询问时间的不足，尽管相关文件中均要求“双规”、“两指”不得对涉嫌违纪官员“实行拘禁或者变相拘禁”，但由于长期以来没有明确“双规”、“两指”的期限，对涉嫌违纪官员在特定地点可能因工作需要进行长时间审查，客观上造成长期拘禁的后果。[12]

从性质上讲，“双规”、“两指”是具有中国特色的党内监督和行政监察调查措施，在遏制腐败和监督党员领导干部方面发挥了重要作用，甚至在事实上成为反贪案件中强制措施的等功能替代物。[13]但是，纪委的“双规”措施长期被质疑违法。《中华人民共和国行政监察法》和《中国共产党中央纪律检查委员会工作条例》中规定的“两指”、“双规”，在性质上与羁押无异，但缺乏具体而明确的法律规范，实际上属于逮捕的规避措施。[14]监察体制改革的目的也在于通过合法的手段将“双规”、“两指”合法化。“监察体制改革的目的之一在于以留置取代‘双规’，推进我国法治建设的进程。健全完善法规制度，依法惩治腐败是治本的主要方面，是新时期反腐败的一个重要特点。”[15]

值得一提的是，2017年1月发布的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》中并无“双规”相关规定的出现。王岐山在2017年全国两会期间参加北京团审议时指出，留置是调查权的手段,要将其在国家监察法中确立,彰显了全面依法治国的决心和自信。“双规”能否顺利转化为留置是衡量监察体制改革成败的关键。在监察体制改革后，检察院不再享有公务人员的职务犯罪侦查权限，监察机关负责公务人员职务犯罪的侦查工作。探究某国家机关组织之性质，应以其所行使职权之内容，以及职权行使所欲追循之目的为断。*大法官解释释字585号解释许宗力大法官不同意见书。留置设置的目的在于便于监察机关对涉嫌职务犯罪的行使公权力的人员的事后监督。涉嫌职务犯罪的案件交由监察机关负责，能够避免司法侦查权与监察调查权的竞合。虽然我国台湾地区相关规范严格区分了检察官负责刑事责任的处理，而监察机关负责行政责任的处理，但是司法实践中，二者常常发生竞合。譬如，我国台湾地区常常出现司法侦查权与监察调查权竞合的案例。1954年11月，澎湖县议会副议长徐庆瑞涉嫌盗窃电焊与走私案，案发后澎湖地检署与“监察院”皆派员调查。*参见李伸一著《监察权之理论与实务》，台湾“监察院”出版，2004年，第118页。

最为重要的是，通过规范化的留置措施取代“双规”、“两指”是我国推进法治建设的重要举措。继监察体制改革后，留置较“双规”更为规范。一方面，为留置设置了具体的期限上限。一般情况下，留置最高期限为3个月，特殊情形经过严格审批延长3个月。“双规”并未规定具体期限，仅就案件调查期间进行了限定，一般情况限于3个月，尚未完成调查可延长3个月，重大复杂的案件继续延长而无上限。另一方面，将留置的适用限定于具体的适用情形。根据《监察法草案》的规定，留置具体包括案情重大、复杂的，可能逃跑的，可能串供或者伪造、销毁、转移、隐匿证据的，有其他妨碍调查行为的四种情形。此外，对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员也可采取留置措施。而《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条第1款第3项规定的“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”，既未规定具体的适用情形，也未明确。客观来说，留置取代“双规”和“两指”具有时代的进步性，但是留置的适用依然存在一些问题。

二、留置的性质

作为一种新型的强制措施，实现留置与刑事强制措施链接的关键在于确定留置的性质。一方面，若是留置与刑事强制措施的性质具有同一性，则可纳入刑事强制措施的规范体系。另一方面，若是留置与刑事强制措施的性质具有异质性，则需要重新调整留置与刑事强制措施的链接。毋庸置疑，监察措施的性质与监察机关的定位密切相关。目前，学界对监察机关的定位主要形成了以下见解。第一，监察机关是一种专责机关。陈越峰副教授指出，从行政监察到国家监察，监察机关不再属于行政序列，不是人民政府的组成部门，而是与人民政府并列，由人民代表大会产生的专责机关。[3]监察机关的非行政机关属性意味着留置并非属于行政性强制措施。第二，监察机关是反腐败的专门机构和监督执法机构。朱福惠教授认为，国家监察委员会是反腐败的专门机构和监督执法机构，其职权涉及案件之侦查、党纪和政纪处分等，对监察对象的权利和义务产生直接影响。[16]学者普遍认同，监察机关既不属于行政机关，也不属于司法机关。2017年11月发布的《监察法草案》第5条第3款规定，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”。监察机关的核心职能在于反腐败，监督公务人员的违法失职行为。

此外，作为非司法机关、非行政机关，行使国家监察职能的专责机关，监察委员会与检察院和公安机关的职能性质并不相同。调查权是监察机关履行监督职能必不可少的条件。从学理上来说，调查权分为一般性调查权和强制性调查权，留置属于强制性调查措施。监察机关办理涉嫌职务犯罪的案件时，行使原检察院追诉犯罪的侦查职权，监察机关行使该项权限时归属于调查权。侦查权是依照法律对刑事案件进行专门调查工作，以收集证据，查明犯罪事实和查获犯罪人，以及采取强制措施的权力。[17]按照侦查权定义，监察机关实际享有涉嫌职务犯罪案件的侦查权。然而，《监察法草案》并未承认监察机关的侦查权，而是将监察机关追诉涉嫌职务犯罪的职权统称为调查权。检察机关与监察机关之间的关系与检警关系不同，那么留置则无法直接定性为侦查措施。

同样，《监察法草案》赋予监察机关不同于公安机关和检察机关的强制性调查措施。根据刑事诉讼法学界的通说，强制措施是指公安机关、人民检察院和人民法院为了保证诉讼的顺利进行，依法对犯罪嫌疑人、被告人所采取的在一定期限内限制或剥夺其人身自由的法定强制方法。[18-19]留置并非属于《刑事诉讼法》规定的刑事强制措施，却对特定犯罪嫌疑人施以限制人身自由的强制措施。针对留置的性质，学者普遍否认了留置属于刑事强制措施。部分学者主张留置是一种强制性的调查措施。这些措施，总体上属于调查措施，其中一些具有强制性。[3]另一部分学者主张，留置不属于调查措施，而是一项新规定的强制措施。“留置”既不是监察机关行使调查权时的一项措施，也不是检察机关行使侦查权时的一种措施，而是属于一项新规定的强制措施。[5]根据《刑事诉讼法》的规定，因涉嫌刑事犯罪而拘束人身自由的强制措施主要包括拘传、刑事拘留和逮捕。总的来说，留置并不属于刑事强制措施，也非侦查手段，而是专属于监察机关的强制性调查措施。作为非刑事强制措施的留置，与刑事强制措施之间存在一定的紧张关系。留置无法直接融入其他刑事强制措施，单一的留置措施也无法满足监察委员会反腐败的需要。

三、留置与刑事强制措施的紧张关系

留置既非刑事强制措施，也非行政强制措施，与其他刑事强制措施的性质不一，存在与其他刑事强制措施的衔接问题。在我国，刑事强制措施也涵括了以拘留为中心,以留置盘问、公民扭送为补充的抓捕、截停、带到措施，以及以逮捕为术语标志的审前羁押措施和以取保候审、监视居住为形式的审前释放措施，并对这些措施设置了与西方大体相当而又略有差别的规制机制。[14]单一留置措施的使用，既限制了监察机关采取强制性措施的范围，也影响了其他刑事强制措施的适用。现有的监察措施并未包含拘留、逮捕和监视居住等措施，而是确立留置作为唯一的强制措施，难以满足监察机关调查职务犯罪的需要，也无法与司法机关的刑事强制措施链接。

(一)缺乏羁押替代措施的适用

监察机关依法开展调查工作，监察人员可以采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等12项调查措施，其中仅留置属于强制性的调查措施。与原检察院处理职务犯罪案件时，所享有层级化的刑事强制措施相比，单一的强制措施难以满足监察机关调查职务犯罪的需要，也容易滋生留置的滥用现象。新《刑事诉讼法》修改完善了监视居住的适用规定，以期逐步走向以羁押替代性措施为原则、羁押为例外的进程。羁押替代性措施，即是用以代替羁押之适用而实现诉讼保障目的的各种非羁押性方法的总称。[20]层级化刑事强制措施有利于主管机关针对不同的适用情形采取对应的强制措施。现有的监察机关的强制性调查措施仅为单一的留置，排除了监视居住、取保候审的适用空间。

现有的留置措施的审批程序烦琐，留置措施在司法实践中难以启动。留置的适用情形和审批机制较为严格，致使监察实践中，留置较难适用。根据《监察法草案》第41条，省级以下监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定，报上一级监察机关批准。省级监察机关决定采取留置措施，应当报中华人民共和国监察委员会备案。省级以下监察机关采取留置措施需要两层的审批，不仅需要监察机关领导人员集体研究决定，而且还需要报上一级监察机关批准。对于非省会城市的市一级的监察机关需要前往异地省一级监察机关审批，时间成本较高。留置的审批已经严于逮捕*根据《刑事诉讼法》第66条规定，公安机关的逮捕只需要同级检察院批准。的审批程序，监察实践中难以适用。譬如，在2017年1月至6月的半年时间，北京、山西、浙江三省分别采取留置的案件分别9例、9例和7例，共25例。[21]

留置是将被调查对象限制在特定场所，特定场所难以扩张解释为包含被调查人的居所及其他特定的场所，限缩了留置的适用范围。根据《监察法草案》第24条的规定，留置适用于被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪和涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并且具有以下四种情形：案情重大、复杂的；可能逃跑的；可能串供或者伪造、销毁、转移、隐匿证据的；有其他妨碍调查行为的。留置所适用的对象既未考虑特殊对象的适用的情形，也未考虑留置期满，案件尚未办结的情形的适用。监视居住作为逮捕的替代性措施，适用于三种特殊人群*《刑事诉讼法》第72条规定，人民法院、人民检察院和公安机关对符合逮捕条件，有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以监视居住：(一)患有严重疾病、生活不能自理的；(二)怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；(三)系生活不能自理的人的唯一扶养人；(四)因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取监视居住措施更为适宜的；(五)羁押期限届满，案件尚未办结，需要采取监视居住措施的。对符合取保候审条件，但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保证人，也不交纳保证金的，可以监视居住。、案件需要和羁押期满而案件未办结需要。因此，缺乏非羁押替代性措施的适用，难以满足监察实践反腐败工作的需要。

(二)挤压逮捕的适用空间

留置的适用需要兼具证据条件和必要性条件。《刑事诉讼法》第79条将逮捕的条件分为三项：证据要件、刑罚要件和必要性要件，只有三者均具备才能实施逮捕。我国《宪法》确立了“三分”的逮捕条件。我国《宪法》第37条第2款规定，任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。逮捕是我国唯一的宪法保留的刑事强制措施。留置的适用条件严于监视居住，比逮捕的适用条件宽松。留置既未采取二分法的方法限制留置的使用，适用条件也少于逮捕。然而，留置的适用与逮捕的适用情形和适用时间有所重合。

第一，留置与逮捕的适用情形有所重合。《刑事诉讼法》第79条第1款第3项“可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的”、第5项“企图自杀或者逃跑的”与《监察法草案》第24条第1款第2项、第3项存在重合。监察委员会有权对调查对象采取“留置”措施，这种可以长达数个月剥夺人身自由的强制手段，与逮捕有着相同的实质，仅是不用“逮捕”之名，规避了《宪法》和《刑事诉讼法》有关法定逮捕程序的限制，亦即留置措施无须人民检察院批准，也不需要人民法院决定。[22]此外，留置适用对象与监察的对象范围不符合，挤压了逮捕的适用空间。根据《监察法草案》第12条规定，监察机关对依法履行公职的人员进行监督。《监察法草案》第24条却规定涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施，超出了监察对象的范围。

第二，留置的适用时间与逮捕的适用时间有所重合。根据“北京监察委留置第一案”的“李某挪用公款案”，监察机关完成调查后，直接交由检察机关批准逮捕提起公诉，省略了羁押侦查阶段。假设留置的时间抵消了侦查逮捕的时间，监察机关调查完成后移交检察机关起诉，直接进入起诉阶段。值得注意的是，按照当前留置与逮捕之间的链接程序，被调查人留置后6个月案子尚未侦结，监察机关依然可以通过移交检察机关起诉而适用侦查逮捕的时间，如此对人身自由造成极大的侵害。根据《监察法草案》第41条第4款规定，留置时间不得超过3个月。在特殊情况下，决定采取留置措施的监察机关报上一级监察机关批准，可以延长一次，延长时间不得超过3个月。《刑事诉讼法》第154条规定，对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过2个月。案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以经上一级人民检察院批准延长1个月。特殊情形，经省、自治区、直辖市人民检察院批准或者决定，可再延长2个月。通过留置与逮捕的模糊性链接，侦查羁押可以达到11个月。

四、留置与刑事强制措施的谐和

学界普遍认为，留置并非属于刑事强制措施。因为留置措施可能对公民的基本权利造成较大影响，所以必须将留置措施纳入法制轨道，形成严密的规则体系，从实体和程序规则上加以有效约束。[11]作为单一的非刑事强制措施的留置，缺乏其他刑事强制措施的辅助，需通过《监察法》予以具体规范，具体而言，应该从两个方面实现留置与刑事强制措施的谐和。

(一)将留置具体分级

“每一个社会均须有保护本身不受犯罪分子危害的手段，社会必须有权逮捕、搜查、监禁那些不法分子。只要这种权力运用适当，这些手段都是自由的保护者。”[23]单一的留置措施存在适用困境，需要通过对单一的“逮捕”进行具体的细分而实现层级化的强制性措施体系。例如，日本设置了紧急逮捕和逮捕现行犯的不同情形。《日本刑事诉讼法》第199条规定，检察官、检察事务官或者司法警察职员，在有相当的理由足以怀疑被疑人已经犯罪时，依据法官预先签发的逮捕证，可以逮捕被疑人。[24]《日本刑事诉讼法》第210条、第213条分别规定了紧急逮捕、逮捕现行犯。英国则区分有令逮捕和无令逮捕。其中《英国刑事诉讼法》第24条规定了警察的无证逮捕[25]1791，第24A条规定了其他人员的无令逮捕。[25]1792《美国刑事诉讼法》根据不同的情形区分为不同的刑事强制措施，而在许多国家只是以“逮捕”作为刑事强制措施。因此，一些国家虽然以逮捕作为限制人身自由的措施，但均根据不同情形设置了不同的适用条件和适用程序。

单一强制措施的适用并非当然违反权利保障原则，对留置进行类型化的分类可化解单一强制措施适用难题。一些学者也主张对留置进行类型化的分类，根据留置对象的差异而适用不同的留置时间。综合性的监察法可将留置时间分两档，形成级差，区别对待。[26]根据域外单一羁押措施的分类实践，留置的设定应该根据不同的情形设置不同的批准主体、期限上限等。具体而言，留置细分为暂时留置和留置。暂时留置设定宽于留置的适用条件、批准程序和适用期限。暂时留置的适用情形摒弃证据条件而仅采必要性条件。监察机关对于涉嫌职务犯罪的被调查人，具有以下情形的可以将其暂时留置在特定场所：(1)可能自杀或逃跑的；(2)可能串供或者伪造、销毁、转移、隐匿证据的。省级以下监察机关采取暂时留置措施，应当由同级监察机关领导人员集体研究决定，报上一级监察机关备案。暂时留置应该在24小时内询问，认为需要变更为留置的应该在14日以内做出决定。在特殊情况下，决定暂时留置的时间可以延长1～3日。对不需要留置的，应当立即释放。此外，涉嫌职务犯罪的被调查人符合逮捕条件的，应该提请检察院批准逮捕，从而完成留置与逮捕之间的完美衔接。

(二)赋予监察机关羁押替代措施的执行权

羁押替代措施是以限制公民人身自由为特征的非羁押性措施，较羁押措施更能保障公民的基本权利。监察机关承接了检察机关追诉涉嫌职务犯罪的职能，通过留置措施控制被调查人，实际上属于行使侦查权的行为。各个国家均规定了各式各样的羁押替代措施，较为普遍的是保释和监视居住。我国已经加入的《公民权利和政治权利国际公约》第9条第3款“等候审判的人受监禁不应作为一般规则”提出了“非羁押为原则，羁押为例外”的基本原则。羁押替代措施不仅能够增加监察机关反腐败的手段，也是保障公民基本权利的重要手段。

第一，将羁押替代措施作为留置的替代措施。英国最先在1697年制定的《人身保护法》规定了保释制度，1976年颁布的《保释法》具体规定了英格兰、威尔士的刑事诉讼中的保释。法国最先在1970年修改刑事诉讼法将羁押作为一种例外。我国刑事诉讼法逐步建立和完善羁押替代性措施。因为在取保候审和逮捕这两项强制措施之间客观上确实需要一种缓冲机制，而监视居住正好充任了这一角色，承担起了逮捕配套机制的功能。[27]赋予监察机关以监视居住的执行权，既能弥补单一留置措施适用情形的空白，也能更好地保障被调查人的基本权利。

第二，将监视居住作为留置的后置措施。根据《监察法草案》第43条第1款第4项规定，监察机关根据监督、调查结果，依法做出如下处置移送起诉：对公职人员涉嫌职务犯罪，监察机关经调查认为犯罪事实清楚、证据确实充分的，制作起诉意见书，连同被调查人、案卷材料、证据一并移送检察机关依法提起公诉，检察机关依法对被移交人员采取强制措施。对涉嫌职务犯罪的被调查人留置在特定场所届满6个月，案件仍未侦结的，监察机关无法移送检察机关依法提起公诉，而应该赋予变更留置为监视居住，继续调查该起案件。

五、结语

留置并不属于刑事强制措施，但是留置的设计应该符合《刑事诉讼法》保障公民基本权利的精神。单一的留置措施难以满足监察机关履行反腐败的工作职能、切实保障被调查人基本权利的需要。实现留置与刑事强制措施的兼容，需要细化留置的适用情形，赋予监察机关以羁押替代性措施。实现留置与刑事强制措施之间的完美链接，不仅有利于监察机关更有力地行使监督权力，也有利于被调查人基本权利的保障。

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